专门审判管理机构在审判管理中的定位与作用思维导图

“审判管理”作为一个理论概念，提出的时间不长，但作为一种社会实践，人民法院开展审判管理事实上由来已久。正所谓，但凡有组织机构、有组织机构的活动，就离不开管理。长期以来，人民法院对审判管理的认识和审判管理的发展，经历了一个由自发到自觉的过程。早期，虽然承认司法审判有其自身的规律，不能简单套用行政管理的模式，承认“绝对的权力绝对腐败”，审判权的运行不予规范也必然导致恣意妄为，但审判管理水平总的来说比较滞后，表现出“管理上的分散性、操作上的无序性和心理上的随意性”。总的来说，审判管理权分散在各个审判业务部门，在审判业务部门内，则由庭长、审判长、法官各自行使一定的审判管理职能，这些管理，缺乏统一章法，效果有限。也正是出于对审判管理权被虚置的担忧，各地法院开始自发地探寻规范审判权运行的方式。上世纪90年代初在全国法院陆续推行的错案责任追究制，以及为法官预设办案数、结案率等案件管理指标，都反映出通过管理保障审判公正与效率的思考。不过，这些方式往往人为因素、个人意志偏重，因而也引来不少的质疑与批评。

1999年，人民法院的第一个五年改革纲要，标志着审判管理由自发发展到自觉。在“一五改革纲要”中，提出了“以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”。一五改革的重心，是建立案件审理流程管理制度。2004年的“二五改革纲要”，进一步将改革和完善审判管理制度作为一项独立的改革任务提了出来，并且提出了审判管理与案件审判、司法政务管理、司法人事管理之间的协调关系。2009年，“三五改革纲要”提出了健全审判管理工作机制的要求，同时还提出了要“规范审判管理部门的职能和工作程序”。由此，审判管理的改革，由单纯的审判管理制度建设，发展到了审判管理机制和审判管理机构的职能建设阶段。

纵观审判管理的发展历程，可以清楚地看到，审判管理改革的方向就是从分散到集中、从无序到有序、从随意到制度化的过程。通过建立健全集中统一的审判管理体系，使之规范化、制度化、体系化，从而实现对审判组织和审判权运行的有效管控。从这个角度而言，设立一个专门的审判管理机构、承担起集中统一的审判管理职能，整合各管理层的管理效能，对于创新和加强审判管理，具有重要的意义。

创新和加强审判管理的方向，是要形成集中统一的审判管理体系，整合分散的审判管理权能，但要避免把集中统一的审判管理体系，与专门审判管理机构包揽所有的审判管理事务等同起来。在整个审判管理体系中，专门审判管理机构应当明确自身的定位，既要积极创新和加强审判管理，又要做到“到位而不越位”，避免进退失据。总结实践经验，专门审判管理机构至少要从以下几个方面明确自身的定位。

其一，专门审判管理机构应当以审判委员会为依托开展审判管理工作。人民法院组织法规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”很多研究者围绕审判委员会的性质展开探讨，其中有一种见解就提出，应弱化审委会审判组织的性质，强化其审判管理组织的性质。其理由在于，由于审委会会议制的特点，对案件的审理不可能比合议庭更为深入细致，相比之下，审委会更适合承担起审判管理组织的职能――审判管理组织既可以承担起审判组织讨论案件的职能，又可以承担起审判组织所不具备的总结审判经验和讨论其他有关审判工作的职能，其发挥的恰恰是管理组织所应当具备的“通过系统的整合使系统发挥大于部分之和的合力”作用。无论上述见解是否正确，人民法院的审判委员会实际上已经对审判工作发挥了一定的管理职能。在2010年1月最高人民法院制定下发的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中，就明确规定了“审判委员会以会议决议的方式履行对审判工作的监督、管理、指导职责”。当然，由于审判委员会采用的是会议制，也就决定了必须有相应的日常工作机构去贯彻履行审委会的管理职能。专门审判管理机构就是贯彻执行审委会管理职能的日常工作机构，是审委会的办事机构，它必须以审委会为依托，按照审委会的决议履行好各项审判管理职能。

其二，专门审判管理机构应当是协调沟通整个审判管理体系的平台、中介和枢纽。审判，是一项需要整体配合的繁复工作。按照宪法和法院组织法的规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权”，没有赋予合议庭或者法官独立行使审判权的权力。因此，审判在我国更多的是指人民法院作为一个整体依法独立审判，而不是合议庭或者法官独立审判。与之相应，审判工作不能被看做只是合议庭或者某一独任法官的工作，而是整个人民法院的工作。因此审判管理不是对审判某个环节的管理，而是对人民法院整体审判工作的管理，所以，审判管理也必须是一个需要相互配合的繁复体系。在这个体系中，各审判业务部门有各审判部门的管理，各合议庭有对合议庭成员的管理，法官有对法官助理和书记员的管理，院长和审委会有对全院审判工作的管理。专门审判管理机构的管理，不是要取代这些不同层级的管理，而是要在整个审判管理体系中起到协调与沟通的作用，整合各个层级的管理，从而形成审判管理的合力，以最大限度地发挥审判管理的整体综合效应。

其三，专门审判管理机构应当是监督规范审判但不干预介入审判的综合审判业务部门。审判管理的客体是审判组织的活动和审判权的运行，但审判管理本身不是审判，必须将审判管理权区别于审判权。审判权是一种裁判权，审判管理权是一种管理权，在主动性与被动性、非裁决性与裁决性、综合性与具象性、命令服从性与指导和被指导性等方面，审判管理权都体现出与审判权不同的特征。审判管理权既然不是审判权，那么，专门审判管理机构在行使审判管理权时就必须与审判保持适当的距离，监督规范审判，但又不“越俎代庖”干预介入审判。在自我定位上，专门审判管理机构应该是一个综合审判业务部门，它既有对具体案件审理中的程序和实体等微观层面的管理，又有对整个审判工作全局的宏观层面的管理，既要了解熟悉审判业务，又要善于综合协调沟通。可以说，专门审判管理机构既不是单纯的审判业务部门，也不是单纯的综合行政部门，而是介乎二者之间的一个既具综合性又具业务性的特殊管理部门。

其四，专门审判管理机构应当是创新和加强审判管理的实践基地和重要推力。王胜俊院长指出，创新审判管理是人民法院司法改革的重要领域，是社会管理创新的重要内容，要从理念、机制和方法等方面创新审判管理。专门审判管理机构的中心工作就是开展审判管理，直接从事着审判管理的实践，是审判管理理念的践行者，是新的审判管理方式的探索者。实践是检验真理的唯一标准。审判管理的理念是否正确、机制是否健全、方法是否有效，归根结底都需要审判管理的实践检验。所以，专门审判管理机构是审判管理最为直接的实践基地，同时又是审判管理创新的重要推力。在人民法院中，专门审判管理机构是审判管理理论与实际联系最为紧密的“结合部”，既将审判管理的新理论运用演绎于管理实践中，又从管理实践中总结归纳出审判管理的新理论，应当扮演好实践审判管理方法和推进审判管理思想创新的角色。

专门审判管理机构的作用，体现在综合性的审判管理体系中发挥其集中管理、主动管理、专门管理的优势，以充分实现审判管理的各项管理效能。

首先，专门审判管理机构能够实现审判管理权的集中行使，改变多头管理的状况。随着司法专业化的加深，人民法院的业务分工越来越细。在这种情况下，分散、多头的管理，很难对审判工作的整体进行全面把握，一些综合性的管理事务，也很难由某一审判业务部门单独完成，管理难显成效。实践中，很多法院已经意识到了放任自流、分而治之的弊端，因为没有对审判工作集中统一的管理，就会案件底数不清，审判运行情况不明，管理无从下手，既管不住案、也管不住人。所以，在新的管理格局未形成前，一些法院在集中审判管理权方面曾做过一些努力，指定某一个职能部门负责审判管理和综合审判业务的协调工作。但总的来说，将审判管理权的职能赋予那些不同类型的部门行使，也只是权宜之计。因为，无论指定哪个部门，毕竟不是专门的审判管理机构，像立案、审监自身的审判业务也要受到审判管理的监督。审判管理是一项综合性的工作，包括案件质量评查、审判流程管理、审判绩效评估等，由专门审判管理机构统一、有机地把各项管理权能整合一体，有利于在各业务部门自身的二级管理之上，根据整体工作部署开展一级管理，形成有分有合多层级的审判管理体系。

其次，专门审判管理机构在审判管理中能够做到主动管理，改变事后管理代替事前和事中管理的状况。司法审判，是法官按照法定程序，查明案件事实，适用法律规定，解决争议纠纷和维持社会秩序的过程。虽然案件在法定的程序上可以被发回重审、执行回转，甚至时隔多年提起再审，但错案对于当事人和社会的负面影响，却很难因为得到纠正就完全消弭。在这个意义上，司法审判具有不可逆性，与其为窦娥平冤昭雪，不如在一开始就做出公正的裁判。传统的审判监督和纪检监察模式只能对案件的审判进行事后监督，对于事前和事中，则缺少有效的管理。专门审判管理机构开展审判管理，能够更多地注重主动管理和事前管理。因此，审判管理的意义，不在于单纯追求规范案件审理流程中的各项活动，也在于不单纯追求对裁判文书的瑕疵进行评查纠错，更为重要的，是要通过审判管理掌握案件的运行动态，发现审判工作中存在的问题，有针对性和前瞻性地提出决策建议，使审委会、院长、庭长、审判长、法官等相应层级的管理主体能够及时作出审判决策，予以调整解决，以确保司法的公正、廉洁与高效。

再次，专门审判管理机构能够围绕审判开展专门管理，从而实现审判管理的精细化、规范化。在多层级的审判管理体系中，有的管理主体更加偏重于审判实务，如审判长和法官，有的管理主体更加偏重于宏观管理，如审判委员会和院长，而专门审判管理机构，则承担着划分监控审判流程中的各个节点、制定能够准确反映案件质量水平的评查标准、研判审判工作面临的形势、合理界定评价审判质效的各项指标等十分具体、微观的工作，对审判具有深层的影响。在一定意义上说，专门审判管理机构的管理不够精细、规范、专业，就可能导致审判管理评价失准、导向失衡，也就不能实现审判管理规范、保障、促进、服务审判工作的积极作用。因此，要实现审判管理的良好效果，对审判工作管理得当、管理科学合理，在一定程度上取决于专门审判管理机构的作用发挥。

总的来说，审判管理是人民法院在审判实践中产生的一个新兴领域，虽然新的工作格局形成时间短，但其走向是明确的，即建立起集中统一的审判管理体系，改变管理分散、无序和随意的状况。专门审判管理机构在这一审判管理体系中，必须找准自身的定位，发挥好自身的作用。