韩国：双轨并行的养老金制度思维导图

韩国的养老金制度始于20世纪60年代，1960年建立公务员养老金，1963年建立军人养老金，1975年建立私立学校教职员养老金制度等，即一直以特殊行业养老金制度为主。随着经济增长与民主主义的确立，1988年建立了国民退休养老金制度，养老金终于覆盖了全体国民。然而，从前的特殊行业养老金制度并未被废弃，因此，韩国社会采取的是双轨并行的养老金制度形式。

在1980年代末，韩国养老金的参保人数大约100万人以下，但随着国民退休养老金制度的建立，参保人数急速增加。到2009年，四大公共养老金的参保总人数达2010.6万人，首次超过两千万人。其中：国民养老金的参保人数达1862.4万人，公务员养老金参保人数达104.8万人，私立学校教职员养老金参保人数达26.2万人，军人养老金参保人数达17.2万人。考虑到2009年15岁以上就业者人数为2350万人，即10人当中已经有8.5人(85.5%)涵盖在公共养老金的范围内了，如果扣除其中的一部分在上学等，则韩国的公共养老金制度确实做到了覆盖全民。

随着参保人数的增加，公共养老金领取者数量与加入者同样快速增长，在这方面主要是国民养老金在起着积极作用。2002年时，国民养老金领取人数徘徊在100万人的水平，2007年其领取人数超过200万人以后，去年又增至280.9万人，再加上公务员养老金领取者29.3万人、私立学校教职员养老金领取者3.4万人、军人养老金领取者7.6万人，韩国领取养老金总人数达321.2万人，这距2005年领取者超过200万人的时间仅仅四年。

从制度结构来看，韩国的公共养老金体系是由社会保险方式的公共养老金与社会救助方式的老龄津贴组成的。社会保险方式的公共养老金以国民养老金为主体、由3个特殊职业养老金组成，社会救助方式的老龄津贴是由2008年开始实行的基础老龄养老金制度组成。韩国的主要公共养老金制度，其主轴是以社会保险方式运行、以18岁以上60岁以下的全体国民为加入对象的国民养老金制度，包括公务员、军人、私立学校教职员等3种特殊职业养老金。公共养老金当中最晚建立的国民养老金(1988年)在1995年7月覆盖农村和渔村，1999年4月扩大至城市地区。

实际上，韩国政府原本在1973年便计划建立国民养老金，但由于国际石油危机的影响，经济状况恶化，它的建立时间也被推迟了。在1973年制定的国民福利养老金法，其实行经无限期推延后，在1986年经过全面修订，改为国民养老金法。以其为基础，从1988年10月开始对10名职员以上的单位强制实行。随后，1992年5月国民养老金扩大至5名职员以上的单位，到1995年7月覆盖至农村和渔村，1999年4月则覆盖到城市地区。至此，自初次建立养老金制度11年后，养老金制度终于覆盖了全体国民。这样，在18岁至59岁的国民当中，除了没有收入活动的无收入配偶、特殊职业养老金的参保人与领受人、27岁以下的学生以及军人等外，所有的人都参加了国民养老金保险。

国民养老金制度建立之后，公共养老金的长期财政不稳定问题成为世界性的关注焦点，这揭示了财政稳定化的必要性。因此，在韩国养老金制度建立不足20年的情况下，为了保证财政稳定化，其经历了两次法律修正，这是公共养老金历史上非常例外的事情。国民养老金将通过国民的收入保障来防止贫困作为第一目标，并且顾及阶层之间的收入再分配，从而与以功劳补偿和人事政策为主要手段而加以灵活运作的特殊职业养老金在目的上有一定差别。特殊职业养老金制度与国民养老金制度相比，其实行时间较长，正逐步成为特殊职业退休者的老年收入保障的必需制度。但随着制度成熟而引发的养老金领取人数的增加等制度性因素，以及由于平均寿命延长而导致的养老金领取期限的增加，使得特殊职业养老金制度面临着收支不平衡的问题。

与特殊职业养老金制度的财政稳健性确保问题以及与国民养老金相比而言的支付平等问题等一起提出的，还有国民养老金与特殊职业养老金制度之间的连接问题。即一方面国民养老金制度覆盖全体国民，另一方面却又独立运行特殊职业养老金制度，这样的运行方式，在妥当性方面存在很多疑问。最重要的是跟过去相比，目前职业变动频繁，一般劳动者与公务员等特殊职业养老金加入者之间的给付差距也几乎消失，在这样的情况下，以20年参保为条件、以养老金领取额为代表的诸多条件上，特殊职业养老金比国民养老金有利得多，这会损害平等性。在韩国，批评或指责这一制度的人正在逐渐增多。

公共养老金之间的相互衔接问题，在1997年由国民养老金改善计划团首次提出，之后2000年时国民养老金改善计划团对其再次进行讨论。2003年，设置在总理室的公共养老金连接计划团开始准备具体的衔接方案(连接统算方式)，之后“老龄化与未来社会委员会＂也曾对其进行探讨。2008年，韩国国民养老金改革委员会推动以参保期间达20年以上者(无财政转移、以只计算参保期间的连接统算方式来计算参保时间)为对象的制度间连接，通过了公共养老金改革协议会在相关部门之间达成有关衔接制度主要内容的最终协议。目前，已经组成“连接特别法制定”实务工作团，并对具体内容进行研究。因此，韩国双轨并行的养老金制度还在变革中发展。