我国环境基本法中公众参与专章立法之探讨思维导图

公众参与环境保护，是指在环境保护领域，公众有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益有关的活动，参与环境管理，维护环境利益。公众参与作为一种环境保护的思想在国际上形成于20世纪70年代，它源于20世纪60年代末以来的日益高涨的环境保护浪潮和国家管理的日益民主化进程。诸多国际文件，如《人类环境宣言》、《世界自然宪章》、《21世纪议程》等，均对公众参与的重要性予以了肯定，公众参与已得到国际社会的普遍认可。各国纷纷在环境基本法或综合性环境法中对公众参与予以规定，明确公众参与的基本权利及其实现机制。

在我国，公众参与概念始于1991年。该年，我国实施了一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该项目在中国首次提出“公众参与”问题。[1]随着国际社会对公众参与的认可和推动，随着我国政治经济体制改革和民主进程的推进、国家对政府能力有限性的认识以及我国公众环境意识的觉醒，公众参与的重要性和必要性也日益受到重视并在相关法律中得到体现。《环境保护法》是我国具有综合性环境法性质的法律，它对公众参与做出了规定。其第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该条规定被视为我国环境法对公众参与的基本规定。显然，这是一条原则性规定，除此之外，《环境保护法》对公众参与的实现机制，如公众参与的途径、形式、程序、救济、环境信息公开等均未涉及。《环境保护法》中并未明确规定公众的参与权，公众参与作为环境法的基本原则之一也未能得到切实体现。《环境保护法》所规定的公众参与范围狭窄，缺乏公众参与的实体性和程序性规定。

“十一五”全国环境保护法规建设规划指出，到2010年，环境立法要把握“两个重点”，其中之一就是在法规体系建设方面，通过修改《环境保护法》，制定国家环境保护的基本法――《国家环境政策法》。目前，我国《环境保护法》的修改仍然处于研究阶段，但环保总局和学界已经基本达成了共识，把《环境保护法》修改成为基本法[2]。如何在环境基本法中对公众参与予以规定，将是环境基本法的一个重要内容和任务。

世界上多数国家都制定有环境基本法或综合性环境法[4]，其中多对公众参与作了规定，但其立法内容和形式不尽相同。从各国环境法对公众参与的规定来看，大致可以分为以下三种类型。

（一）对公众参与仅作原则性规定

属于这一类型的环境法只是对公众参与作了原则性规定，不涉及公众参与的途径、程序等内容。如美国、日本。美国1969年《国家环境政策法》第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境改善与保护”，第102条（b）款（c）项则规定“依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开”，规定环境影响评价必须向公众公开，征求公众意见。除此之外，在《国家环境政策法》中未有关于公众参与的其他规定。美国对公众参与的具体规定主要见于《行政程序法》、《国家环境政策法实施条例》等法律以及环境单行法中。日本1993年《环境基本法》第1条明确指出“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务”，进而在第9条对国民的环保职责作了规定：“国民应当根据其基本理念，努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。除前款规定的职责外，国民还应根据其基本理念，有责任在自身努力保护环境的同时，协助国家或者地方公共团体实施有关环境保护的政策和措施”。显然，日本是从义务的角度对公众参与做出规定的。此外，《环境基本法》在第25至27条对国家在促进环保教育和民间团体环保活动、情报提供方面的职责作了原则性规定。从我国目前《环境保护法》的规定来看，其也属于这一类型。

（二）对公众参与作较为详细的规定

属于这一类型的环境法，不仅对公众参与有着原则性的规定，而且设专章对公众参与的途径、程序以及信息获取等作了规定。这以加拿大和法国为典型。加拿大1999年《环境保护法》第2条第1款第5、6、8项分别规定：“鼓励加拿大人民参与对环境有影响的决策过程”、“促进由加拿大人民保护环境”、“向加拿大人民提供加拿大环境状况的信息”。在此基础上，该法设立第二章“公众参与”（第11至42条），对环境登记、自愿报告、犯罪调查、环境保护诉讼、防止或赔偿损失诉讼等公众参与的形式及其程序等相关内容作了详细规定，并在第三章“信息收集、目标、指导方针和行为准则”中规定了相关的信息获取。法国1998年《环境法典》第一卷“公用条款”第一编“通则”中第110・1条规定了参与原则，并指出“根据第1项指出的参与原则，人人有权获取有关环境各种信息，其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险物质以及危险行为的信息”，同时专门设立第二编“信息及民众参与”，具体规定了公众参与的形式和程序，分为对治理规划的公众审议、影响评估、有关对环境造成不利影响项目的公众调查、获取信息的其他渠道四章。

俄罗斯2002年《联邦环境保护法》也可以归入这一类型，但其与加拿大和法国有所不同。该法第3条“环境保护基本原则”规定，“俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、社会和其他非商业性团体、法人和自然人，都必须参与环境保护活动”；“遵守每个人都有获得可靠的环境状况信息的权利，以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利”；“公民、社会和其他非商业性团体参与解决环境保护任务”，肯定了公众参与这一原则。同时，在第三章“公民、社会团体和其他非商业性团体在环境保护领域的权利和义务”中，专设一条“公民在环境保护领域的权利和义务”，列举了公众实现参与而享有的各项权利，包括：良好环境权，保护环境免受不良影响权，信息获取权，成立社团权，环境损害赔偿权，会议、集会、示威、游行、纠察、征集在请愿书上签名和公决权、社会生态鉴定的建议权和参加权，申诉、申请和建议权等权利。因此，俄罗斯《联邦环境保护法》中公众参与规定的特点就表现在对于公众所享有权利的详细规定，体现了公众参与的各种形式，实际上是从一种概括性的角度对公众参与予以规定，但其对公众参与的程序并没有做出具体规定。

（三）对公众参与作较分散规定

属于这一类型的环境法对公众参与没有集中规定，只是在有关章节中对特定环境领域中的公众参与有着较为原则的规定。如荷兰、瑞典。荷兰1990年《环境管理法》第一章第1・1a条规定“每个人都有责任关心环境”，然后在第二、四、七、八章中分别对基因委员会的会议、省行政管理委员会规划的起草、环境的影响评估、许可证的适用和撤销中的公众参与有所规定，并在第十九章“关于公共存取的规定”中涉及了信息的获取问题，没有对整个环境保护领域中的公众参与做出统一规定。瑞典1995年《环境保护法》对于公众参与主要规定于第二章“许可制度”、第三章“许可证申请的审查”和第五章“个人诉讼请求等”三章中，主要是关于许可证制度实施过程中的公众参与和公众对有害环境活动提起诉讼，但并没有公众参与的详细途径、程序等的规定。

当然，有的国家的环境法并未对公众参与做出规定，但这并不意味着这些国家不承认公众参与。如英国，议会立法多为框架法，其实施有赖于依法律授权制定的法规、规章和命令，其1995年的《环境法》对公众参与未有明确规定。

尽管在公众参与规定的类型上，我国《环境保护法》与美国、日本等国的环境法一样，属于前文述及的第一种类型，但是却没有如同美国、日本一样，在其他法律、法规中对公众参与的实现机制作具体规定。虽然我国其他环境法律、法规、规章也对公众参与有所规定，但它们并没有起到与《环境保护法》相配套、保障《环境保护法》中公众参与规定实施的作用。它们或者采取如同《环境保护法》一样的立法模式，只是对公众参与作了原则规定，如《大气污染防治法》、《水法》、《建设项目环境保护管理条例》等；或者虽对公众参与的形式、途径、程序等有所规定，但仅仅适用于特定领域，如《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》仅适用于环境影响评价领域中的公众参与并且该两法仍然存在较多缺陷。如果学习美国的经验，在环境基本法中仅对公众参与做原则规定，然后通过环境单行法等其他法律来对公众参与作具体规定，这种方式牵动多项环境单行法，涉及各项法律之间的协调，立法量大，立法技术要求高，并不适合我国。而且，我国的公众参与起步较晚，国家虽然认识到公众参与的重要性，但并未真正在理念上视参与环境保护为公众的权利，公众自身的参与意识也较低。因此，在处于环境法律体系中基本法地位的环境基本法中，应该对公众参与予以更多的关注。笔者认为，在我国环境基本法的制定中，在公众参与的规定上应该采取前文述及的第二种类型，对公众参与作较详细规定。环境基本法作为国家环境保护的基本法，在具体内容上应该以框架立法为原则，宣示国家环境政策，构建环境保护法律框架，环境基本法可以设置“公众参与”专章概括性地对公众参与做出规定，但要在环境基本法中对有关公众参与的所有内容均做出详细具体的规定却并不适宜，与基本法的性质不符。因此，笔者更趋向于采取类似于俄罗斯的形式，对公众参与规定概括性的详细内容。具体而言，在环境基本法中，对于公众参与，可以采取如下立法框架：