美、英两国土壤污染防治立法及其对我国的借鉴思维导图

思维导图大纲

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土壤是生态环境的重要组成部分，是人类赖以生存的主要资源之一，也是物质生物地球化学循环的储存库，对环境变化具有高度敏感性。土壤污染是人类活动产生的污染物进入土壤，产生土壤环境现存的或潜在的恶化，对生物、水体、空气和人体健康产生危害或可能有危害的现象。目前，日益严峻的土壤污染形势对世界各国国民健康构成了潜在威胁，成为了一个世界性环境问题。又由于土壤污染的隐蔽性、滞后性、危害性及土壤污染修复所需要的巨大代价，许多国家在经历了切肤之痛后纷纷制定了相应的法律法规来保护土壤环境。我国对土壤污染的控制与管理水平，技术手段等与国外相比都还有一定的差距，认清我国土壤污染的现状并借鉴国外立法经验对我国土壤污染防治具有重大意义。

一、英、美两国土壤污染防治立法

（一）美国

早在20世纪30年代，由于对“黑风暴”事件引发的土壤污染、流失侵害农业生产的担忧，美国国会参众两院就通过了《土壤保护法》，1960年代又相继颁布了《联邦危险物质法》(Federal Hazardous Substances Act)和《固体废物处理法》。从20世纪70年代中期开始，针对棕色地块（Brownfields）造成的污染越来越严重的情况，美国从危险废物管理角度对受污染的土壤进行控制和管理，并制定了非常一系列非常严格的法律法规。

1976年12月，美国国会通过了《固体废物处置法》，又称《资源保护回收法》(Resource Conservation and Recovery Act），这是第一个关于有毒废物的重要法规,“旨在弥补环境法中的最后一个漏洞, 即未加管理的陆地废弃物及有害废物的处置”,规定了从摇篮到坟墓的严格而明确的管理制度。授权环保局对那些可能造成“健康和环境的急迫和重大威胁”的有害废物进行管理, 减少废物的生产量, 提高废物回收及其潜能的再利用。这部法律规定全面对固体废弃物污染土地的现象进行控制，并着重对危险物质危害人体健康和环境的预防进行了规定。1984年，美国国会针对1976年《固体废物处置法》在实施过程中遇到的问题，对该法进行了修订，增加了地下储罐管理专章，规定了地下储存罐的报告制度以及地下储存罐的泄漏、监测、事故预防和补救措施。

1980年美国政府颁布了《危险废物设施所有者和运营人条例》，这是一部实施细则，详细规定了危险废物的处理、贮存和后续管理等各个环节，进一步控制固体废物的处理处置对土壤的污染危害。

1980年的《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》（Comprenhensive Enviromental Response Compensation and Liability Act，CERCLA），是美国国会制定的对由于有害废物和有害物质引起的损害向公众赔偿的法律，也是美国污染防治体系的一部基本法律，其主要意图在于修复全国范围内的“棕色地块”。该法对包括土地、厂房、设施等内在不动产的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式规定了法律上的连带严格无限责任，并依据该法，美国政府建立了名为“超级基金（Super found）”的信托基金，对实施这部法律提供一定的资金支持，故该法常被称为“超级基金法”。该法明确了清洁费用的承担者，对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则，由造成污染事故的责任方支付受污染土壤的治理费用，而无法使责任方支付费用的情况下，由“超级基金”承担。“超级基金”主要来自：对特定的化学制品、石油及其制品的生产或进口，剩余的由美国政府提供。美国又以税收方面的优惠措施，刺激私人资本对棕色地块治理和再开发的投资。该法颁布实施后，针对经济社会发展中出现的新的环境问题，美国陆续公布了一些修正和补充法案，主要是1986年的《超级基金增补和再授权法案》（Superfund Amendments and Reauthorization Act,SARA）和1997年通过《纳税人减税法》（Taxpayer Relief Act，TRA）。SARA对CERCLA作了重要补充，主要就政府所有的土地或设施的环境污染治理适用CERCLA的问题作了说明；而TRA主要目的是以税收方面的优惠措施，刺激私人资本投资于棕色地块清洁和治理，同时，该法还进一步阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准。

此外，美国还从水污染防治和控制、水源地保护和农药、化学品等有毒物质的控制等方面制定了一系列涉及土壤污染防治法律，主要有：

1.《清洁水法》。1977年制定，1987年修正。这部法律是对1972年联邦水污染控制法案的修正案，其目的是恢复和维持国家水域的化学、物理和生物成分的完整性，使美国的水域足够安全，适于钓鱼和游泳，减少造成污染的有害物质的排放，保护国家湿地资源。它是控制美国污水排放的基本法规。该法最重要的组成部分就是建立国家污染物物质排放消除系统，要求工业和城市设施等点源性污染源的排放必须达到国家污染减排系统许可。《清洁水法》授予美国环保署（EPA）建立工业污水排放的标准，并继续建立针对地表水中所有污染物的水质标准的权力；规定任何人除非根据该法获得污水排放的许可证，不得从点污染源向江河排放污水。

2.《安全饮用水法》。为了确保公众的身体健康，美国国会1974年通过了安全饮用水法，并于1986年和1996年先后两次修改。安全饮用水法的主要的组成部分是保护和预防，各州和供水者必须对水源进行评估以确定何处是易受污染的薄弱环节，水系统也可以主动地采用各种计划来保护他们的流域或水源，而各州也可以根据其他法律的合法权力来预防污染。该法授权美国环保署建立基于保证人体健康的国家饮用水标准，以防止饮用水中的自然的和人为的污染；同时，要求美国环保署、各州和供水系统互相协作、共同努力，采取行动来保护饮用水及其水源。

3.《有毒物质控制法》和《联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法》。美国为控制化学品和农药的生产、流通和使用，1947年制定了《联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法》（简称《联邦农药法》），1976年制定了《有毒物质控制法》。《有毒物质控制法》实际上控制所有的化学品，因此，可以说它是一部化学品控制法。该法内容包括联邦政府集中管理，化学品报告和化学品名录、化学品产前报告和管理、化学品进出口管理、执行、农药管理等，规定美国环保局有权限制或禁止国家规定的有害化学物质的生产制造、加工、销售、使用以及排放；有权要求生产厂家提交补充资料或进行补充试验，并建立必需的资料库；授权美国环保局可在人类接触发生前，就对新化学物质进行安全评价。

上述立法，为美国“棕色地块”的治理和修复、地下水有机污染物去除、填埋场渗滤物和土壤金属修复、土壤有机化合物和废水有机污染物的修复等方面提供了法律保障，同时也促进了受污染土壤修复市场的繁荣和城市经济的发展。

(二)英国

英一工期展的家，有很重的土壤及地下水污染，依993年EA之估目前有5-10址-20公受污染域及在公的工和自然污染域尚未被，然而非每址均人健康有立即的威，因此英取集中源立即及在性之污染址先置，立即危害者及自然境自的方式置。英国是早期工业发展国家，有非常严重的土壤及地下水污染问题。从20世纪中叶开始，英国就陆续制定相关的污染控制和管理的法律法规。20世纪70年代后，英国的立法指导思想逐渐转为通过制定标准来避免产生环境问题的污染预防，立法主要遵循可持续发展、污染者付费、污染预防三个基本原则，并且据此形成了环境影响评价体系、综合污染控制和环境管理标准。依靠和运用法律手段特别是采用环境标准是英国环境控制体制的核心，并且形成了一套法规体系。

1967年，英国制定颁布的《生活环境舒适法》规定，地方政府有责任提供垃圾堆放场所，处理生活垃圾，以免造成对土壤和水体的污染，损害环境和人体健康。1972年英国制定了世界上第一部控制危险废物的法律《有毒废物处置法》，并于同年颁布实施了《有毒污水处理法》，促进了土壤污染的整治和管理。1974年，英国制定了《污染控制法》（Control of Pollution Act）。该法作为英国环境保护的基本法，将废弃物、水污染、空气污染、噪声污染等控制上的一般内容全部囊括，是一部综合性的法典。该法的颁布实施开创了英国环境立法的新纪元，其施行后成效显著。据英国《环境和水源污染文摘》透露，1980年－－1981年，英国城市上空烟尘的平均浓度只有20年前的八分之一；而且，英国的河流水质也不断提高了，1980年只有2％的河流被列为严重污染。 1990年英国又对该法进行了修改，将污染控制的重点从以治理为主转变为以预防为主，从而使英国的环境得到了进一步的保护和改善。

在1992年里约热内卢高峰会议上，欧盟提出了通过预防土壤侵蚀、退化、污染和沙漠化来进行土壤保护的《第六个环境行动计划》后，英国制定了一个全面的土壤保护战略，规定新的土壤目标和指标。

2000年，英国制定了Environmental Protection Act 1990:PartⅡA法案，这是英国土壤污染防治最重要的法规，其主要精神是规范当污染土地现行利用与状况对人类健康和野生动物产生无法接受的危害时的鉴定与恢复整治步骤与措施的依据，包含针对特殊污染场址、整治的公告通知、救济程序与纪录等。其主要内容包括：（1）将 (一)Part ⅡA 法之特性污染土地之定：1。111。风险评估之观念纳入土壤污染的评估，并明确受污染场址之定义。其评估包括：a.对人体的曝露程度；b.化学性质；c.毒物学上的特性；d.相关环境物理学；e.污染物对环境的影响；f.污染物来源―途径―接受者之连结关系等。其中对于人体健康风险评估包括受污染土地报告（CLR）和受污染土壤曝露评估模式以及结合报告（CLEA），以认定何种化学物品伤害人体健康或因每天之日常活动于居住的土壤曝露该化学品的程度来估算其危害的程度，并以CLEA2002Model来推估，评估的标准并非法规的标准。2.受污染址之定：PartⅡA法定地方政府於（1）明有污染或有被污染之虞的址（2）水源被污染或有可能被污染之情下可定受污染址。PartⅡA法将受污染场址定义为a.明显有污染或有被污染之虞的场址；和b.水源被污染或有可能被污染的场址。（2）PartⅡA立法赋予地方政府主要执行权，EA则支援地方政府执法。（二）Part ⅡA 法中地方政府之分工： 1.地方主管角色:（1）和公布稽查策略（2）稽查和定受污染的土地（3）定受污染土地的址（4）所有污染土地法，令污染者整治等（但特址除外）。22地方主管机关主要负责是：a.拟订和公布稽查策略；b.稽查和鉴定辖内受污染的土地；c.划定受污染土地的场址；d.对所有污染土地执法，责令污染者整治等；e.（5）定期公布列管名。e.e定期公布列管名册。中央政府（EA）的职责则是：a.协助地方政府鉴定污染的土地尤其与水污染有关者；b.对特殊场址（special site）提供必要的咨询；c.（3）特殊址公告整治（4）全的污染土地定期公告知（5）公告整治技使用（6）受污染址之告。c.cc.对特殊场址公告与整治；d.对全国的污染土地定期公告周知；e.公告整治技术使用；f.受污染场址之国际报告。（3）PartⅡA立法规定的必要的咨询。（3）特殊址公告整治（4）全的污染土地定期公告知（5）公告整治技使用（6）受污染址之告。（3）对特殊场址公告与整治（4）对全国的污染土地定期公告周知（5）公告整治技术使用（6）受污染场址之国际报告。（三）整治之工作步：包含事前危害估、整治行事後之持三大步，重如下：3整治工作步骤包含事前风险危害评估、整治行为与事后继续监测三大步骤。

英国土壤污染防治立法确定适用的原则是污染者付费的原则（PPP）。依该原则污染者须负起整治的责任，包括实际污染者、使用者或土地的所有者。当无法查明造成污染之嫌疑者时，即将该场址公告为所谓的孤儿场址，由EA负责整治。在评估机制方面，英国规定由中央及地方政府、民间之学者、专家、污染区域住民及工程顾问公司共同组成评估委员会，透过公众参与及污染评估机制，决定各污染场址整治方式、标准及再利用用途，各场址也没有统一的管制与整治标准，其土壤污染整治之策略目标是以“适合使用”（Suitable for use）观念为中心策略，以风险评估的方式针对各个土壤污染场址之特殊的条件进行个别评估，当污染场址对人体健康或环境有无法接受的危害时，即启动整个风险评估及公众参与之机制，决定整治的方式、程度及负责整治之单位与未来土地利用方向。

英土壤及地下水污染整治和展的控制制地方保任，EA可影的策略，依法提供某些形式考量的，影整制以保境，藉由物和工定有效的（PPC permit）法及格行避免新的污染，由（一）城法（Town & Country Planning Act 1990）改土地用途（二）以目前污染址的使用做（Environmental Protection Act 1990:Part ⅡA）及（三）工商做水污染之工作通告（Water Resources Act 1991）等法令定整治存在的污染，已其土壤及地下水污染整治及防治的目。英国土壤污染整治计划和发展的控制机制是地方环保机关负责，EA[5]则可影响计划的策略，依法提供某些形式考量的咨询，来影响整个机制以保护环境，并通过针对废弃物和工业订定有效的（PPCpermit）法规及严格执行来避免新的污染，并经由（1）《城乡计划法》（Town & Country Planning Act 1990）来改变土地用途，（2）以目前污染场址的使用状态做计划（Environmental Protection Act 1990:PartⅡA）及（3）对工业厂商做水污染之工作通告（Water Resources Act 1991）等法令规定来整治存在的污染，以达其土壤及地下水污染整治及防治的目标。

此外，英国重视通过养殖污染的整治达到土壤污染防治的目的，强调对畜禽粪便的处理。处理后，畜禽粪便全部作为肥料，既避免了土壤环境污染，又提高了土壤肥力。

二、美、英两国土壤污染防治立法的特点

从上述美国和英国土壤污染防治立法，我们可以看出，作为早期工业发达国家的英国和美国，在20世纪中期以前，就开展了有关土壤污染防治的立法。20世纪中期以后，随着经济结构的调整，土壤收到的污染愈加严重，促使两国开展了大量的土壤污染整治和管理立法，并呈现出以下明显特点：

（一）对土壤污染的整治和管理注重综合立法的立法体例。在美国，为了加强对土壤污染的防治，针对“棕色地块”的整治和管理，最主要的是从危险废物管理着手开展立法，同时加强了对水污染、农药和化学品等危险品污染等的控制和管理立法。英国在1970s年代以后制定的一些关于土壤污染防治的法律，都注意了进行综合立法。英美国家的这种综合立法的体例，对土壤污染的综合整治和管理，起到了非常重要的作用。

（二）立法上规定了十分严格的法律责任。无论是美国还是英国，在立法上都规定了土壤污染防治的严格法律责任。美国《超级基金法》对包括土地、厂房、设施等内在不动产的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式规定了法律上的连带严格无限责任，并对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则。英国也规定适用由实际污染者、使用者或土地的所有者承担整治责任污染者付费的原则。两个国家的立法对污染者都规定了可以直至工厂关闭的严厉的处罚措施。

（三）注重发挥政府管理部门的职能作用。这一点上，美、英两国的立法都注意强调对政府管理部门的授权，要求政府部门采取各种行政措施，积极推动土壤污染整治和管理。同时，划清中央和地方政府的职权责，充分发挥地方政府的积极性。在国会授权下，美国政府1997年发起并推动了“棕色地块全国合作议程”（Brown Fields National Partnership Action Agenda），使“棕色地块”的治理出现了新的发展前景。

（四）注重发挥公众的力量，确定公众参与制度。美国的安全饮用水法规定了公民起诉制度，而英国则在污染场址的评估和确定中充分发挥公众参与的作用。

（五）吸收大量社会资金，对污染土地的整治实行市场化管理。美国，由于联邦政府1997年发起并推动了“棕色地块全国合作议程”（Brown Fields National Partnership Action Agenda），当年联邦政府在100余个“棕色地块”投入的资金超过4亿美元，而到1998年3月，美国确立了16个“棕色地块”治理示范区，吸引了9亿多美元的开发基金。

三、借鉴美英立法经验，完善我国的土壤污染防治立法

近年来，由于经济高速发展、人口过度增长、发展模式不恰当，我国的土壤污染总体呈加剧趋势，其造成的环境问题也呈现“压缩型”和“爆发性”的态势。对我国土壤造成严重污染的污染物来源主要有污水灌溉、农药和化肥、大气尘埃以及固体废物带入土壤形成污染等。随着城市群、工业密集区的形成以及企业、厂矿结构性的调整和迁址，我国还出现了区域性的土壤污染，严重影响了农产品质量安全和水环境安全，威胁着人民群众的身体健康；长期的污灌造成了农田土壤污染，直接威胁农产品安全。根据国家环保局发布的中国环境状况公报，全国遭受不同程度污染的农田面积已达1000万km2 ,其中灌溉污染为330万km2 ，每年损失粮食60亿kg。我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万km2 ,约占总耕地面积的1/5；其中工业“三废”污染耕地1000万 km2。全国每年因重金属污染而减产粮食1000多万t，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万t，合计经济损失至少200亿元。加入WTO后，我国农产品出口频遭绿色堡垒，污染问题已严重影响了农产品出口创汇；我国大多数城市近郊土壤都受到了不同程度的污染，有许多地方粮食、蔬菜、水果等食物中镉、砷、铬、铅等重金属含量超标和接近临界值，土壤污染除影响食物的卫生品质外，也明显地影响到农作物的其他品质；土壤中含有的有害物质被人体吸收，对人类生命健康造成威胁。

在我国，已经制定了《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《大气污染防治法》等一批法律法规，这些法律对土壤污染的防治作了一定的规定。目前，全国人大常委会还启动了土壤污染防治法的立法工作。针对我国目前土壤污染日益严重的状况，我国在开展土壤污染防治立法时，有必要借鉴美英先进经验，完善我国的立法。

首先，由于各生态要素相互关联的特点，我国在开展《土壤污染防治法》的立法工作过程中，应注意与现行的《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等相关法律法规的综合协调，还要注意与《土地管理法》、《城市规划法》等协调。对于现有的这些法律中已有的一些制度进行完善，以适应我国土壤污染整治和管理的综合治理的需要。

其次，在立法中强调土壤污染的预防，通过立法健全我国土壤污染预防体系。立法中应坚持“保护优先、预防为主、防治结合”的方针，坚持“分类、分区、分目标管理”的原则，建立适合中国国情的土壤污染预防体系，其内容包括建立排污许可制度、土地环境影响评价制度、土壤污染监测和管理制度以及相关的土壤环境标准制定和污染防治技术推广制度等。可以结合我国当前正在进行的国土分级分类规划工作，建立土壤污染监控区域。

再次，强化土壤安全意识，规定严格的法律责任。在立法中，要把土壤污染防治的问题提到国家环境安全的高度，通过立法强化各级政府、企业和全国公民的土壤安全意识，明确政府、企业、公民的职责和责任。在此基础上，按照“谁污染谁治理”、“污染者付费”原则，从严设立土壤污染的法律责任，规定严厉的惩罚措施。特别是针对我国有的企业违法排污十分恶劣的状况，应借鉴美英国家的做法，给予其足于破产关闭的严厉的经济处罚，并对规定相关人员严厉的刑事责任。

第四，立法上应鼓励公众参与土壤环境保护，确立公众参与制度。充分发挥公民个人、NGO等环保组织以及社区的作用，让他们积极参加到土壤污染防治工作中来。可以借鉴美英法律中的公民起诉制度，规定任何公民个人、组织对污染土壤的行为以及政府管理部门疏于管理的行为都有权向法院直接提起诉讼。

第五，建立土壤污染整治基金制度和土壤污染整治市场体系，促进我国土壤污染整治向市场化发展。土壤污染的整治和管理需要巨大的资金支持，单靠国家财政拨款远远不够，地方政府也不可能拿出大量的资金用于治理污染的土壤。因此，在进行土壤污染防治立法时，应在规定国家建立专门的土壤污染整治资金的同时，借鉴美国《超级基金法》和《纳税人减税法》的做法，鼓励和刺激私人资本投资于污染土地的清洁和治理，促进我国污染土壤整治市场的形成和发展。