论行政、民事交叉问题的成因及对策思维导图

行民交叉即行政、民事争议交叉案件，有学者认为，“所谓民事、行政争议交叉案件，是指在案件审理过程中，同时存在均需解决的行政争议和民事争议，两个争议在法律事实上互相联系，处理结果上互为因果或互为前提的案件。” 也有学者认为：“民事和行政争议交叉案是指法院审理案件的过程中，同时存在需要解决的民事争议与行政争议，在法律事实上有一定的关联，处理结果互为因果关系或者互为前提条件的一种案件形式。” 笔者认为所谓行民交叉案件是指人民法院在民事诉讼、行政诉讼或者两种并行诉讼的审理中，行政、民事两种法律关系互相牵制、互相关联、互相影响，当事人之间纠纷的化解需要两种诉讼程序共同参与的情形。

行民交叉案件同时存在行政法律关系和民事法律关系，从两者相互关系的视角分析，主要有以下几种类型：

1、以行政纠纷为主、涉及民事纠纷的交叉案件

此类案件通常出现在行政诉讼过程中，它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。

2、以民事纠纷为主，涉及行政纠纷的交叉案件

该类案件通常出现在民事诉讼过程中。在民事诉讼中，民事纠纷的解决取决于行政行为的合法性，行政行为的合法性为民事纠纷处理的前提条件。

3、行政纠纷和民事纠纷并重的类型

行政纠纷与民事纠纷并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政纠纷和民事纠纷之间相互独立的案件。这类案件经常出现在行政诉讼中，主要是因不服行政机关对民事纠纷所作的居间裁决而引发，具体包括不服行政机关作出的关于民事侵权赔偿诉讼裁决、涉及土地、房屋、山林权属等行政确权裁决及涉及土地房屋等征用补偿裁决而引起的纠纷案件。

行民交叉案件具有如下特征:

1、法院已至少立案受理了一个纠纷，该案尚未审理终结。当两个纠纷均被诉至法院，法院就必须先解决两个诉讼的审理顺序，即要处理优先解决哪个纠纷或能否同时解决两个纠纷的问题。

2、交叉的行政纠纷与民事纠纷具有关联性。关联性是行民交叉案件的本质特征，也是正确把握行民交叉案件的关键。本文中所指的关联性不是哲学意义上的普遍联系性，而主要包括以下两方面内容:一是内容上具有关联性，行政纠纷因民事纠纷产生或民事纠纷因行政纠纷产生；二是处理结果上具有因果性，一个纠纷的解决本身依赖于另一个纠纷的解决，后一纠纷虽构不成前一个纠纷的主要标的，但决定前一纠纷的判决结果。

3、交叉的行政纠纷与民事纠纷的当事人基本具有吻合性，民事纠纷中的当事人与行政纠纷中的当事人部分相同。

二、原因分析

行民交叉案件的产生是多种因素共同作用的结果，主要原因如下：

(一)行政权的扩张

1、国际环境的变化

19世纪初，受自由放任经济政策及观念的影响，国家对社会采取消极的态度，不干预社会经济的发展，国家的职责主要限于国防、外交、税收及维持国民生活秩序所必需的最低限度的秩序行政、财务行政等。到了19世纪末，由于自由经济带来的环保、交通、食品安全等一系列社会问题使得自由国家的秩序行政已远不能满足社会形势发展的需要，人们强烈要求国家对社会进行调整，国家顺应民意，对社会实行全面的干预。随着行政理念的转换、行政权的扩张，行政权干预社会生活日益广泛且逐渐渗透到了人们的生活中，此时的行政行为无时无处不在调整制约着行政相对人的行为，行政纠纷与民事纠纷相互交叉的现象也就无法避免。

2、国内发展的现实

就我国而言，一是随着市场经济体制的不断完善，我国现在正处于经济高速增长、政府职能迅速转变的时期，社会价值和社会需求日益多元化、多样化。为了合理配置资源，更加有效地调整纷繁复杂的社会关系，行政权的进一步扩大是不争的事实。在行政权扩大的过程中，行政法律关系与民事法律关系相互交叉、彼此渗透。二是随着经济社会的发展，国民法律意识、维权意识，尤其是行政诉讼意识的增强，唯权、唯上思想的摈弃，一旦发生行政行为侵犯其民事权益的情形时，民众不再是选择沉默，而是充分行使其提起行政诉讼的权利。上述因素的结合是造成行民交叉案件不断增多的重要原因。

在我国，一般情况下民法和行政法在调整对象、调整手段、方式等方面有着根本的区别，但在特殊情况下，民法和行政法之间有部分法律规范存在相互交叉或重合的情形。对于行政法规而言，我国不少法律规定，行政机关对违反行政法律法规的公民、法人或其他组织作出行政处罚的同时，还要责令其赔偿损失。就民事法律规范而言，行政机关的登记或审批行为是不少民事法律行为成立或民事法律主体资格取得的法定要件，如《中华人民共和国婚姻法》第8条:“要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系，未办理结婚登记的，应当补办登记。”又如，收养法规定收养关系自登记之日起成立。就行政法律规范而言，法律规定行政机关对违反行政管理的相对人作出行政处罚的同时，还要责令其赔偿损失或承担医药费用。如《中华人民共和国治安管理处罚法》第8条规定:“违反治安管理的行为对他人造成损害的，行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。”

(四)人民法院在司法实践中认识和做法的不统一

诉讼交叉作为诉讼制度发达的必然产物，应看作正常的诉讼现象，但诉讼频繁交叉所造成的缠讼、累讼，在诉讼价值及社会效果方面都是一种贬值。行民交叉，一方面是由于部分受诉法院存在本位主义和地方保护主义，在法院工作的指导思想上有偏差，判决的错位迫使诉讼当事人另辟蹊径，造成行民诉讼频繁交叉；另一方面，受诉法院虽然指导思想正确，但因审判人员业务素质差，只注重形式要件的审查，而疏于实质要件的审查，导致误判，迫使诉讼当事人另行诉讼。笔者认为，虽然当前对于民事诉讼中应否审查具体行政行为的意见尚不统一，国家法律也没有赋予民事诉讼中对具体行政行为的司法监督权，但并没有剥夺民事诉讼中对具体行政行为的司法审查权。司法审查包括形式要件的审查，也包括实质要件的审查。行政诉讼与民事诉讼最本质的区别不在于审查范围上，而在监督方式上。行政诉讼通过实体判决直接进行监督，民事诉讼则只能通过判决一方不能胜诉或司法建议进行间接监督。如果民事诉讼审查到位，在很大程度上可以避免行民交叉问题的频繁发生。

三、当前行民交叉案件的审理现状及其存在的问题

当前，由于我国对行政纠纷与民事纠纷交叉问题的处理缺乏明确的法律依据，因此，在司法实践中缺乏统一的认识，人民法院对此类案件的处理意见也不一致，处理方式也是多种多样。有的法院就该类案件由行政庭进行审理，通过对行政附带民事诉讼将行政纠纷与民事纠纷一并解决；也有的法院先中止民事诉讼，待行政诉讼的终审判决作出后，再恢复民事案件的审理；还有的法院将该类案件由民庭审理，把行政裁决和行政确认文书直接作为定案依据，作出民事裁判。

司法实践的不统一必然会引发诸多问题，主要问题如下：

(一)行政、民事裁判之间存在冲突

例如，在民事审判中直接以行政决定等作为判案根据，后该行政行为被依法判决撤销，就会出现民事判决与行政判决的相互矛盾。该类问题的出现很大程度上是因为没有正确处理好行政纠纷与民事纠纷的交叉关系，此外，法院在民事审判中对于作为证据使用的行政决定等疏于审查，致使法院在没有查清事实的情况下作出了裁判，从而影响了裁判的质量、司法的公正和法院的形象。

(二)审限过长

由于法院内部缺少必要的协调机制，往往会导致一个案件久拖不决。在出现行民交叉时，根据现有法律规定，一般认为应由法院的行政审判庭与民事审判庭进行审理，但是有的法院在审理此类案件过程中民庭与行政庭没有进行必要的沟通，从而使案件的处理久拖不决，裁判的结果相互矛盾，在给当事人造成诉累的同时，也影响了社会的和谐稳定。

(三)司法资源浪费

对行民交叉案件，当事人要在同一人民法院经过两次立案，由人民法院的行政庭和民庭分别进行审理。提起上诉的还要经过上诉审的人民法院的立案庭立案。如果当事人对终审判决不服申请再审则会需要更长的时间。一轮接一轮的诉讼在降低纠纷化解效率、增加当事人诉讼成本的同时，浪费了司法资源，不能体现诉讼经济原则。

五、对策

行民交叉案件在不同法院或同一法院不同法官所作的不同处理,造成了司法的不统一，透过表象，深层次的原因是制度的缺失和法律漏洞。如何处理好行民交叉问题，笔者认为需要做好以下工作：

（一）完善立法

从立法方面看，完善现有的法律，特别是完善《行政诉讼法》、《民事诉讼法》等对该类交叉案件的立案、审理等的规定，可以有效避免司法实践中相互矛盾的做法，这是解决行民交叉案件审理难题的有效途径。此外，在立法上需要对行政机关直接进行的行政确认、行政裁决的范围予以明确限定，从源头上避免或减少行民交叉问题的出现。

（二）规范执法

从执法方面看，行民交叉问题大多是由行政确认、行政裁决、行政登记、行政许可等行为引发的。为此，行政机关应加大依法行政力度，在作出行政确认、裁决、登记和许可时应尽可能地做到认定事实清楚、适用法律正确、遵循法定的程序,从根本上减少和降低涉诉案件数量。

（三）能动司法

1、立案

当前，我国正处于社会转型期，行民交叉案件数量日趋增多，对行民交叉案件的审理，笔者认为应当确立基础性诉讼优先的原则，即先行分析行民交叉案件中行政争议与民事争议何者为基础性诉讼，确定后，采取基础性诉讼优先进行的原则。具体的，判断基础性诉讼应遵循以下标准：

一是对于包含确认性行政行为的行民交叉案件，应当遵循“先民后行”的原则。所谓确认性行政行为，是指行政机关依据相对人申请而对相对人的法律地位、法律关系或者权利予以确定、认可的行政行为。例如民政部门对甲、乙进行婚姻登记；房产部门因丙、丁买卖房屋而作出房产变更登记等。在确认性行政行为中，行政机关的确认行为属“事后程序”，公民或法人之间的民事行为是行政机关作出行政行为的前提条件。为此，对于该类案件的审理，应当将民事诉讼作为基础性诉讼而先行，如果当事人先行提起了行政诉讼，则应当中止行政诉讼，等待民事诉讼的判决确定后，再继续进行行政诉讼。

二是对于包含行政许可行为的行民交叉案件，应当遵循“先行后民”的原则。笔者认为，基于自然资源、市场资源的稀缺性，政府将从事某项活动的权利赋予达到一定条件的主体，因此，在得到特定权利许可情况下，行政相对人与他人所为的民事行为不仅与行政许可具有关联性，而且该民事行为是以行政许可为基础的，例如专利权人授权他人使用专利等。因此，在包含行政许可行为的行民交叉案件中，要想解决民事争议，必须先判断行政许可行为是否合法。

三是以行政行为与民事行为发生的顺序作为判断何者为基础性诉讼。在行民交叉案件中，行政行为与民事行为之间存在因果联系，发生顺序在前的是原因，在后的是结果。例如，甲（精神病人）将自已名下的房产转让给乙，双方在房产局办理了过户登记。不久甲的母亲丙发现以上事实，于是以甲是精神病人为由向法院提起诉讼。该案中，因甲乙之间的买卖关系成立在先，因此，丙应当先提起民事诉讼，以确认双方之间买卖合同的效力；假如民事诉讼确认买卖合同无效，丙可以依民事判决书到行政部门直接撤销变更登记，在行政部门拒绝撤销的情况下，丙可再行提起行政诉讼；丙也可依据民事判决书直接提起行政诉讼。

2、审理

一是人民法院要严格执行审限制度，建立和完善人民法院内部审理此类案件的行政审判庭和民事审判庭的协调制度，不同审判机构或者法院之间要加强沟通协调，不得各行其事，避免各自为政，做出相互矛盾判决。

二是法官应适时依法行使释明权，告知当事人对争议的行政行为的合法性问题寻求行政救济途径去解决。这样既可以解决人民法院“案件审理难，适用法律难”问题，又可以防止和消除因当事人的“消极诉讼行为”造成诉讼无法顺利进行的障碍，有效防止“官了民不了”现象的出现。

综上，正确并及时处理行民交叉的案件，不仅有利于实现司法公正与效率的完美结合，及时化解社会矛盾，还有利于纠正不合法的行政行为，维护公民的合法权益，保障社会的和谐稳定。