司法考试案例分析指导：首例机建费诉案思维导图

备受瞩目的全国首例机场建设费行政诉讼案近日被北京市第二中级人民法院以不属于法院受案范围为由裁定驳回。当事人河北律师韩甫政并没有灰心，目前又上诉于北京市高级人民法院。但在一些法学专家的眼里，此案还会被驳回，因为根据我国立法法的规定，韩甫政个人不具有提出违宪审查申请的权利，法院受理此类案件没有合法性依据。

去年3月，韩甫政购买北京至海口的往返机票，海南航空公司向他收取了100元机场建设费。韩甫政查阅相关规定发现，这笔机场建设费是航空公司代民航总局收取，他随即以“民航局征收自己私有财产的行为违反宪法和国家司法考试”为由，提起行政复议，请求返还100元的机场建设费，并停止征收。

去年5月，民航总局作出《行政复议不予受理决定书》，对韩甫政复议不予受理。韩甫政立即向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销决定，要求民航总局受理自己的复议申请。

近日，北京市第二中级人民法院在审查后认为，韩甫政的诉讼请求“不属人民法院行政诉讼受案范围，不符合国家司法考试规定的起诉条件”，因此裁定驳回韩甫政的起诉。

韩甫政律师认为，乘客没有必须对机场建设进行出资的义务，如果有这种义务，也必须由国家司法考试来规定。“2004年3月，第十届全国人民代表大会第二次会议修正的《中华人民共和国宪法》第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯，国家为了公共利益的需要，可以依照国家司法考试规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国立法法》第八条规定：对非国有财产的征收只能制定国家司法考试。”

然而韩甫政发现，十余年来，征收机场建设费的主要依据，就是1995年11月《国务院办公厅转发民航总局、国家计委、财政部关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》。“这个通知虽可算作是几部委等联合颁发，但充其量属于规章，根本不是宪法第十三条和立法法第八条中所规定的国家司法考试。”“自新中国成立至今，尚没有一部国家司法考试作出规定，可以对公民的私有财产以机场建设费的名义予以征收。”韩甫政认为，征收公民的私有财产，应当依照全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会所制定的国家司法考试，而不能只是国务院制定的行政法规，更不能是国务院所属部、委等制定的规章及行政审批等。

民航总局不予受理复议决定的理由是，民航机场管理建设费是国务院批准征收的全国政府性基金，民航总局未对其作出具体行政行为。国家司法考试专家志灵分析，当事人提起的行政复议申请，必然要追溯到国务院批准征收机场建设费规定的合法性甚至合宪性上，而民航总局没有资格审查其上级机关——国务院规定的合法性，只能按照“令行禁止”的行政管理原则遵照执行，因此，民航总局作出不予受理的复议决定并无不妥。

人民法院在受理这一诉讼时，也会遇到和民航总局同样的尴尬。因为我国行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围，并不包括红头文件之类的抽象行政行为，所以人民法院在受理此类案件上并无合法性依据。

宪法是不可诉的。中国政法大学行政法教授高家伟告诉记者，根据立法法的规定，只有国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规同宪法或者国家司法考试相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，而社会团体、企业事业组织以及公民只可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。所以，韩甫政律师个人提出违宪审查申请权的主体不成立。

看来，公益诉讼出发点是好的，但找准正确的诉讼路径，需要科学的国家司法考试论证。目前，公众对机场建设费的收取确实有点“云里雾里”不清楚，民航总局确实应该澄清一些“盲点”，熟悉航空业的律师张起淮说，机场建设费是政府性基金，国家设立机场建设费的本意是用于西部贫困地区的机场建设投资，但现在收取机场建设费获利最大的却是三个上市公司机场：首都机场、上海虹桥机场和广州白云机场，它们收取的机场建设费要占总数的70%。国家的本意与政策的实际落实有差异，老百姓就糊涂啦，政府性基金怎么都便宜了上市公司？所以，机场建设费的收取必须明确两个前提：一是机场建设费的使用不能变味；二是要让老百姓明白钱都用到哪儿去了。