公房使用权特殊的财产性质思维导图

案情1998年8月，南京市民高某（女）从自己单位分得公有住房一套，并与住房所有权所属房产经营公司签订了公房租赁协议。当时，高某离异独身，与两任前夫共生有一儿（李男）一女（吴女），均未与其共同居住，但吴女的户口在高某处。2000年1月，高某因病去世。同年5月，未经征得吴女同意，李男以4万余元的转让价格将该公房使用权转让给胡某，房产经营公司则收取过户费5200元，并办理了公房租赁过户手续。吴女发现后，以自己对该公房拥有使用权为由向胡某提出异议，胡某即要求李男退房退款。李男退还了款项，但在重新办理公房租赁过户时却遭到房产经营公司拒绝。而胡某在从李男处取回款项后，即不再向房产经营公司交纳租金。2002年5月，房产经营公司以胡某欠租为由解除了与胡某的租赁关系，收回了该公房。2002年11月、2003年1月吴女、李男分别起诉房产经营公司，均要求房产经营公司与自己建立公房租赁关系。

争议

案件主要争议显然集中在涉诉公房的使用权归属上。在审理过程中产生了三种意见。

第一种意见认为，吴女、李男均不能取得该公房使用权，诉讼请求均应予以驳回。

理由为公房承租人高某去世后，原租赁关系消灭，再与任何人建立租赁关系均是房产经营公司基于其房屋所有权实现所有权权能的活动，签订公房租赁协议自然需要房产经营公司同意。基于房屋所有权人的意思表示，吴女、李男均不能取得公房使用权。

第二种意见认为，吴女应得到公房使用权。

理由为按照《城市公有住房管理规定》第二十八条规定，公房原承租人死亡的，与其同户籍的家庭成员有权继续承租吴女户籍与高某在一起，即有权继续承租该公房；李男与原承租人不属同一户籍，且另有住房，不享有继续承租的权利。对于吴女提起的诉讼，虽然其中尚有李男、胡某与房产经营公司的纠葛，但其继续承租的权利仍然应当保护，吴女应取得该房的使用权。故应判决房产经营公司与吴女签订公房租赁协议。

第三种意见认为，吴女、李男共同拥有公房使用权。

理由为高某享有的公房使用权作为附着相应价值的财产权，当可发生继承。李男、吴女以继承人身份享有权利，共同拥有该公房使用权。在这种共同的权利基础上，再在实体处理上寻求更合理的解决之道即可，比如一人承租，另一人得到相应补偿等等。

笔者同意第三种意见。

评析

第一种意见将公房使用权纳入传统物权法体系的思路，其优点当然是很容易在民法理论中找到立足点。但笔者感觉其有意无意间回避了公房使用权的现实状况，有“刻舟求剑”之嫌，并可能伤及既存权利体系的稳定与衡平。

第二种意见虽多了一些法益衡量上的合理性，但以《城市公有住房管理规定》这样一个部门规章作为裁判依据，要对抗传统的所有权理论，层级太低。何况《城市公有住房管理规定》已经废止，取其条款立法本意实在勉为其难。

而第三种意见，貌似从继承入手，实际上则从对公房使用权权利性质的判断上迥异于前述两种意见，尤其是第一种意见。第三种意见虽缺失于传统的物权法理论根据，却有立足于公房使用权历史与现实、有利于维护现存权利体系的优点，而颇值得理论界及实务界探讨。

笔者认为，我们有必要关注公房使用权特殊的财产性质。

首先需要明确，我们这里讲的公房使用权是公有制基础上，公房作为一种生活资料由国家进行分配制度的产物，是计划经济的遗存，具有明显的“中国特色”。按照与之相关的原有规章及有关地方法规、规章尤其是政策的规定和实际执行情况，公房的分配与公房租赁关系的建立与承租人的年龄、性别、职业、共同居住人等身份事项密切相关，而并不取决于承租人的意向，不取决于租赁关系所具有的双务关系；而传统民法理论中，房屋使用权或者居住权则仅仅是常见的用益物权的一种。具体到租赁关系的建立上，两者在发生原因、租赁主体、租赁期限、租赁对价等方面差异甚大。因此，公房使用权不应等同于传统民法理论中私有制基础上的房屋的使用权。

那么，我们怎么为这一现存的权利“正名”呢？笔者认为，“正名”的前提首先必须承认它独立的财产属性。目前，公房使用权基本上源于城市居民的私房拆迁和单位的分配。前者是私房所有权的转化，后者是与工作有关的福利制度，均涵盖着部分所有权的属性。而考察各地公房使用权的权利现状，我们不得不承认，公房使用权现有权能也几乎可以涵盖传统上所有权的四项权能。第一，公房使用权人对公房拥有实际控制与支配的权利，此为“占有”题中之义；第二，公房使用权人自然有合理“使用”住房的权利，这种使用一般并无“租赁期限”之约定，甚至，根据原《城市公有住房管理规定》第二十八条规定，这种“使用”已经可以发生“继承”；第三，原本意义上的公房使用权本无“收益”之权利，但随着住房制度改革的逐步推进，“禁区”早已打破，转租已不在话下，重要的是转租后公房使用权人可以获得差价；同时，遇上拆迁，公房使用权是一种直接获得独立财产补偿的权利形式，获益性质明显；而最重要的表现体现在“房改”上，以身份、职业等等不同带来的公房使用权的差异将直接造成“房改”中折抵金额的不同，这可是令许多人“垂涎”的巨大收益；第四，公房使用权人虽然不能决定公房本身的“命运”，但对于“使用权”则自有保有、转让、灭失诸般“自由”，也与“处分”有几分相似了。如此分析，我们自然应当认识到，公房使用权具备对立的财产性质。正是基于此，笔者才会在前述案例中提出“继承”的思路。