金融证券监管需创新思维导图

中国加入世界贸易组织后，服务贸易开放和金融业的国际竞争不仅对国内金融机构带来了冲击和挑战，也对国内的金融监管制度以及立法体系的创新提出了紧迫的要求，因此，尽快调整监管理念，完善金融证券监管制度和法律框架，具有现实意义。

监管机构与监管职能的统一

当然，在目前分业模式的管理格局下，可以先考虑将各主管部门的监管职能和宏观管理职能进行分离，在此基础上，整合各部门的监管职能，成立单独统一的金融监管机构。在过渡期间，可以考虑在人民银行、财政部和证监会三个主要监管机构之间进行试点。初步形成金融业务资格核准、金融市场创新发展等宏观管理职能，与金融市场的日常监管和纪律执行只能相分离。随着条件的成熟，再过渡到最终的单一监管机构的确立。

风险识别为基础的监管理念

加入世界贸易组织后，我国金融市场运行的空间将逐步实行国际化，金融风险的表现形式除了原有的中国特色外，还会受到国际金融市场各种风险的影响。如果政府监管部门仍然坚持原来的监管思路，其效果显然是行不通的，即使是风险揭示的监管原则也会受到挑战，因为国际市场上的各种风险种类和成因对于国内监管者而言尚无实践经验和了解，具有一定的揭示困难。因此，整个监管工作的思路和监管理念完全以风险为基础(risk-based approach)，即必须在明确监管目标的现实性和法规局限性的基础上，对投资者和金融机构两方的适当风险责任进行分析，同时要充分意识到消除金融体系的风险和失败是不可能(impossibility)和不现实(undesirability)的。金融监管机构所确定的基本监管目标应当围绕金融风险的识别(identify)、着重(prioritize)和解决(address)这三个环节，并提出与法定目标相关的具体内容，即保持市场信心、提升公众对金融体系的理解、寻求消费者的适当保护，以及减少金融犯罪。这里的风险与日常经营活动中的商业风险或市场风险不应相混淆。对于监管者而言，基本的问题有两个：一是什么样的金融业务、事件或问题能够带来以上的风险?二是如何有效利用监管资源来集中关注和防范对市场最有影响的风险?为了解决这些问题，法律应当要求监管机构经济有效地利用其资源，并且要求被监管者合理分担有关监管成本，即可以运用法律经济学的原理来有效地配置监管资源，以达到监管效率的最大化。

在明确并归类金融风险后，便应对风险的评估和秩序进行排列。首先，监管部门应评估一个不同风险在多大程度上会发生并影响其监管目标?其次，风险的影响性如何?后者是分配资源进行监管的参考因素。在所有风险发生的可能性相似的情况下，风险影响性的区别就有重要的意义，显然应当首先关注的是那些对消费者损失影响大的风险。

在风险评估和次序排列后，就是如何处理风险的问题了。以前，监管部门习惯于重点关注个别公司的情况，或采取突发性或运动性的监管方式，但经验表明，这不是一个监管范围和对象更广的监管机构所能实施的最有效的监管方式，其结果往往使监管者只关注与个别公司相关的事件，而放弃了在更广的范围内处理风险的事先主动行动的机会。因此，监管机构必须在多种监管方式中有所选取，而非仅关注个别公司的行为。做出决定的关键一点是什么才是解决风险的最有效方式?例如在金融机构为客户提供产品的风险揭示方面，可以要求金融机构通过互联网或书面形式，向社会公开发布其不同金融产品的服务信息，以便消费者在充分比较的基础上做出投资决策。核准制实施后要求发行股票的公司特别揭示其发行风险的做法也是一个正确的做法。

此外，监管机构还可以引入了监管的“专题性方法(thematic approach)”，即针对专门性的金融问题，如来源于特殊的金融市场、行业、金融产品或外部环境等，考察其风险和可能影响监管目标实现的因素，并制定相应的监管措施和方法。专题监管的内容可以包括低通胀环境对资本市场的影响、网络证券交易、中外合资金融机构监管等。

层次分明的监管关系

监管理念和监管新体制确立后，尽管金融监管在更宽的层面上处理和金融机构等市场参与者的关系，但这并不意味着原来的以上市公司或金融机构为主的监管(company focused regulation)方式的完全取消。一个最重要的方法仍然存在，即通过监管机构制定业务规则和指引手册来规定投资者的保护标准，并检查上市公司和金融机构是否遵行。但是，常规的现场检查(routine compliance visits)可以考虑取消，取而代之是集中关注那些从事高风险业务的公司以及高风险的金融领域。

加入世贸后，在国内金融市场进行改革创新的同时，我国参与国际金融监管合作也将进入实质阶段，这不仅要求国内金融监管体制和立法要加快国际惯例的采纳，同时也为各国之间的监管成果的交流提供了更加有利的条件，一个值得注意的最新发展是传统上实行自律监管为主模式的英国，已经于今年底实施了《2000年金融服务和市场法》，正式放弃了以自律监管为主的模式，而代之以法定监管为主，单一监管机构对金融行业统一监管为特点的模式，这种以金融市场全球化和金融业务混业化后产生的监管竞争的实际效果如何，也可以作为我们观察思考和借鉴的经验。