外国对美直接投资审核政策分析思维导图

作为世界最大的经济体和奉行开放型外资政策的国家，美国曾连续多年成为吸收外国直接投资最多的国家。按美政府2003年所作统计，外资企业占美私营部门总产值的5.8%，其雇员占美雇工总数的约5%，对GDP贡献额达4863亿美元。至2004年底，外国资本共投入1.7万亿美元用于收购美资产，这些资产市值已增至2.7万亿美元，占美公司总净值的约五分之一。近年来，受多种因素影响，外资流入速度下降，但每年仍保持数百亿美元的规模。

外国对美投资主要来源于欧洲，其中英国占总额的20%，高居榜首。日本、德国各占13%，分列二、三位(见图一)。外资投入的领域主要是制造业，占46.8%，批发零售业也占有相当比重(见图二)。从美国内地区分布来看，南部吸引外资最多，占32%，东北部27%，中西部23%，西部19%。

美对外国投资予以限制的历史可以追溯至一战期间的《与敌贸易法案》。1915年一名德国外交官将手提箱遗失在车站月台上，箱中文件显示一些德国对美投资的目的在于加强德国的战力。在1917年美对德宣战后，美国会即通过上述法案，冻结很多德国企业在美的资产。1927年国会又通过了《无线电法案》，以国家的名义严格限制外资进入广播和电信业，类似限制随后又扩展到其它一些行业。这些措施在20世纪30、40年代抑制了外资进入美国的数量，直至40年代初期美参与二战后才逐渐恢复。外国对美直接投资在80年代进入高潮。随着日本经济快速发展和1985年《广场协议》签订后，日元大幅升值，日本企业开始大量在海外收购公司。为应对日本企业收购可能给美国家安全带来的风险，美国会于1988年通过了《1950年国防生产法》的“埃克森—弗罗里奥” (Exon- Florio)修正案，确立了现行审查体制。该法案授权美国总统可以中止或禁止任何被认定为威胁美国家安全的外国收购、并购或接管美公司的行为。但总统应确认有可信的证据表明外国实体的控制可能导致其采取威胁美国家安全的行动，且除《国际紧急经济权力法》以外的其它法律规定无法为保护国家安全提供充分和适当的授权。

根据该法案，美总统于1988年发布行政令，决定由原负责监控和评估外资影响和外国对美投资委员会(CFIUS)对可能威胁美国家安全的外国投资项目进行审查。委员会由财政部、国务院、国防部、商务部、总检察官办公室、白宫管理和预算办公室、贸易代表办公室和总统经济顾问委员会等部门组成，1993年扩展至科技政策办公室、总统国家安全事务助理和总统经济政策助理，2003年又增加了国土安全部。现共涉及12个部门，由财政部长任主席。委员会的宗旨在于通过审核保护国家安全，同时维护开放的投资政策、维持外国投资者的信心，以及使美本国投资者在海外不会受到报复性歧视对待。

法案同时授权总统或其指定的负责人索取有关收购或并购的书面通知。收到完整通报后，委员会应对交易进行全面审核。对某些敏感交易须进行额外的调查。此类调查应在收到通知后30天内开始进行，时间应不超过45天。

通报具有“自愿性”，但规避审查将导致该交易一直处于待审查状态，存在被禁止的风险。因此，交易双方一般会及时通报，以免出现收购被禁止，浪费大量资源的情况。除了交易方主动通报外，委员会的成员机构也可以针对未通报的交易主动向财政部长递交机构通报。一旦任何成员机构递交了机构通报，委员会就会及时就此通报书面通知交易各方，并进入审查程序。

委员会调查时应考虑以下因素：

CFIUS采取逐案审查的方法，调查程序自收到企业通报起，最长不超过90天。可分为审查、调查和总统裁决三个阶段。具体操作由其秘书处，财政部国际投资办公室负责执行。其中审查期限为30天，如果该交易不涉及美国的国家安全，则委员会将通知相关方不予调查，调查程序结束。如委员会中三个或三个以上成员认为需作进一步调查，则报告总统并通知相关方进入为期45天的调查期。调查结束后，委员会须将调查结果报告总统并提出是否批准交易的建议。如各成员机构对该交易可能产生的损害无法达成一致，委员会主席将会在向总统提交的报告中详细阐述各种不同的看法，请总统裁决。总统须在15天之内作出最终决定。此外，法律要求总统将其所作决定结果通报给国会。

美国法律允许交易方在调查期间撤回通报，则调查程序终止。不少企业迫于政治压力或认为获准可能性很小，而在最终决定作出前主动撤回。如不久前阿联酋迪拜世界港口公司收购美六个港口一案，由于国会等方面强烈反对，该公司主动放弃交易。

9.11后，美国民众对国家安全的关注明显上升，美对外资审查也不断加强。美政府和国会已将重点放到关键性基础设施方面。继1998年克林顿总统公布了第一份涉及关键基础设施政策的总统令，要求政府和业界在银行、供水等8大关键领域分享信息后，布什政府于2003年又出台了一份国家战略，将关键基础设施扩展到11个领域，并增加了5类若受到攻击可能对生命和民众信心产生严重损失的“关键资产”。

2005年美政府责任办公室(GAO)发布的报告认为CFIUS将开放的外资政策作为其审核外国投资的首要标准。国土安全部、国防部和司法部也认为委员会对国家安全的定义不够灵活，不足以对关键基础设施提供充分保护。这使得很多议员批评委员会未能很好地保护美国家安全。加之受近年中国、阿联酋等意识形态与美有别的国家企业收购美大公司的影响，美国内外资审查方面出现了泛政治化倾向。