医疗服务质量的好坏成衡量医改成败的重要标尺思维导图

这不是一次寻常的卫生工作会议。

这是新医改方案1月21日获得国务院通过之后卫生部第一次全国性工作会议，也是医疗服务监管司成立之后的第一次全国性会议。尽管卫生部“医疗服务监管司”（简称“医管司”）于2008年12月新成立，但到场参加第一次工作会的不仅有各地卫生厅局主管厅局长、医政医管处长，卫生部相关司局负责人、国家中医药管理局、总后卫生部、卫生部直属有关单位、各协会的负责人也悉数到场，时任卫生部党组书记高强，卫生部副部长马晓伟、尹力等也出席会议并做了重要讲话。

这次会议是刚刚离任的卫生部原党组书记高强最后一次出席卫生部职能司的工作会议。高强在会议第二天进行了长达90分钟的发言，他将这一会议定位为“卫生部第一次全国性的医疗服务监管会议，也是深化医疗体制改革即将启动之前的全面动员。”他提出，医疗服务质量的好坏是衡量医改成败的重要标尺之一。

而医疗服务监管等一系列监管职能的加强更被卫生部高层以及相关专家视作卫生部职能转变的重要方面。

卫生部职能转变“试验田”直接推动医管司成立的，是2008年年初全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》。

对于卫生部而言，以建设“服务型政府”为目标的新一轮机构改革不仅推动了卫生部与药监局的整合，开启了“大卫生部”时代，也在卫生部内部催生了三个新的职能部门：医疗服务监管司、药物政策与基本药物制度司，以及食品安全综合协调与卫生监督局。

根据卫生部对这三个司局的职责定位，不难看出，“监管”是它们的共同职责。这其中，医疗服务监管司主要承担医疗机构医疗服务的监管工作，建立医疗机构医疗质量评价和监督体系，组织开展医疗质量、安全、服务、财务监督和评价等工作；建立健全以公益性为核心的公立医院监督制度，承担推进公立医院管理体制改革工作。

药物政策与基本药物制度司主要承担建立国家基本药物制度并组织实施的工作，组织拟订药品法典和国家基本药物目录，组织拟订国家药物政策、国家基本药物生产、采购、配送、使用的政策措施；会同有关方面提出国家基本药物目录内药品生产的鼓励扶持政策和国家基本药物价格政策的建议。

食品安全综合协调与卫生监督局则在原承担卫生监督职责的基础上，增加了组织拟订食品安全标准，组织查处食品安全重大事故，组织开展食品安全监测、风险评估和预警，拟订食品安全检验机构资质认定条件和检验规范以及重大食品安全信息发布等职责。局内相应设立食品安全政策信息处、食品安全标准处、食品安全评估预警处和食品安全重大事故督查处。

“监管”，在高强看来，素来是卫生部的一个弱项。而2008年三个监管部门的成立，在他看来，“可以说充分体现了卫生部职能的转变。”

曾经参与卫生部医疗服务监管制度研究的南开大学法学院副教授、法学博士宋华琳对高强的表述深以为然。他认为，从中央今年的卫生改革措施来看，药监部门回归卫生部，卫生部门成为统筹食品、药品卫生工作的“总的抓手”，这其中充分体现了从管理到监管的思路转变。

宋华琳尤其强调了“管理”与“监管”之间的差别：“我们说‘管理’，说的就是计划经济时期通过上下级关系进行的管理，那时候的管理者与被管理者之间就像父与子的关系一样，是内部关系。上级对下级的管理是不需要讲合法性的，前者命令，后者服从；而现在强调的‘监管’，监管者和被监管者的关系是外部关系，整个监管应该在法制的框架下进行，监管行为只为法律负责，行为和程序都和传统计划经济时期的管理有所不同。”

在宋看来，卫生部的职能应该包括公共服务与政府监管两个方面。其中，公共服务职能需求来自于十七大对医疗事业“公益性”的定位，由对公共卫生的宏观调控，加强农村卫生建设等各个方面来体现；而监管职能的必要性则来自于医疗服务以及食品药品行业本身存在的风险因素，体现在对食品、药品与医疗服务各方面的监管。

宋华琳将医疗服务监管司的成立比喻为卫生部职能“从管理到监管”的“一块小小的试验田”。“尽管只是体现了一个很小的方向，但已经是很了不起的进步了。”他说。

事实上，自SARS期间临危受命以来，高强曾数次强调卫生部的公共服务职能。他曾不止一次在公开场合表示，“卫生部门缺乏从国民经济发展、社会全面进步和维护人民健康全局的高度，推动卫生事业改革与发展的勇气与力量。”而据相关人士透露，在此次医管工作会议上，他对卫生部的政府监管职能强调有加。

“这三大职能对于卫生部门来说过去比较薄弱，责任也相对较小，今后要加强。今后要承担这样的职责。”高强说。

衡量医改成败的重要标尺

加强卫生监管职能已经迫在眉睫：近年来食品、药品以及医疗服务方面的安全事故频发，这其中，以“三鹿奶粉事件”、“齐二药事件”以及“西安交大附属医院新生儿死亡事件”等在社会上影响较大。

据悉，在2月6日的会上，高强对上述问题作出了如下表述：“最近领导同志特别强调食品、药品安全，而且把这项工作当作为解决群众切身利益问题的首位来抓。因为食品也好、药品也好、医疗服务也好，直接关系到人民的健康和生命安全。处理不好要死人的，要出现群体性事件，处理不好会危及全局稳定。”高强希望全国的卫生厅局长们、医院院长们认识到，医疗服务质量的好坏是衡量医改成败的重要标尺之一。

高强表示，当前要推动医疗卫生体制改革，要改善过去不合理的体制机制，要加大政府投入，在这种情况下，尤其要强调保证医疗服务质量。 他指出，在深化医药卫生体制改革中，不仅要关注扩大医疗保障，增加政府投入，也要重视内部管理，提高医疗服务质量，让群众感受到医疗服务带来的变化。

据悉，高强认为：“如果没有外部的体制机制的改善，没有政府投入的增加，要完全改变我们医疗服务管理上的问题是不可能的。但是只有外部体制机制的改善，内部管理跟不上，医护人员积极性调动不起来，大家没有朝着一个目标去努力同样也不可能成功。所以二者一定要齐头并进。”

“比如滥用药物问题。我们很多人到国外医院考察就看不到输液，可我们的医院到处都是。难道我们的医院就会输液，我们的病人都需要输液？抗生素滥用问题也是个问题。这造成了环境污染和对人体的长期危害。

“前几年我们的器官移植遍地开花。有些地方不具备这些条件，没有条件也要上啊！自己搞不了，礼拜天请一个医生过来做，做完手术走了，但是后期的排异反应处理都跟不上。还有一些高新技术的盲目滥用。不排斥高新技术，但是高新技术使用得有条件。不能是小医院治疑难病，小医生作大手术。”

从这个意义出发，高强指出，加强对医疗服务的监管是卫生部门必须重点加强的工作，做不好就会“永远坐在火山口上”。

“而做好这些工作也不是一朝一夕，不是开个会发几个文件就可以的，要经过长期艰苦的努力扎实地做好各方面基础工作，稳步推进。”他说。

六大抓手推进医管

在上述会议上，分管医疗服务监管工作的卫生部副部长马晓伟指出，根据全国医改形势的发展，特别是公立医院在改革中的地位和作用，卫生部经过反复研究决定，应该建立医疗服务监管司，增加编制、增加职能、扩大队伍以及加强监管。

据悉，此间马晓伟强调，这次机构变革才仅仅是一个开始，不要把成立医疗服务监管司理解为“原有医政职能的割裂”，也不要无谓地担心这样改“是否会出什么问题”。马晓伟表示，改革开放30多年，医政管理工作几乎就没有增加编制，但是任务却越来越重、越来越艰巨，政府和人民对医疗服务的要求越来越高。卫生部也希望把医疗服务监管、医院管理和医政工作进一步做 强 、 做 大 、 做好。

对于近期工作，马晓伟指出，医疗服务监管要认清形势，抓住重点，从制度建设着手，建立医疗机构

医疗质量评价和监督体系 ， 确保医疗机构 “ 活而不乱”。

有关人士指出，多年来中国医改一直存在两大问题，一是投入机制问题，二是监管机制问题，而以往的这两大机制都已经不适应现在的形势。在新医改临近出台之际，政府提出从2009年到2011年，国家将在现有基础上增加投入8500亿元用于医疗卫生领域。

关于国家提出的解决投入的问题，马晓伟却从工作实际出发向在座的卫生厅局长们和医院院长们抛出了一个非常严峻的话题：“有了钱以后就一定能把事办好么？换句话说，在国家投入改善的情况下，我们能不能创造出新的工作模式和新的工作机制？如果没有创新的话，拿了钱还是走过去的老路，这种医改必定失败。”

马晓伟继而提出，认清当前形势，做好医疗服务监管工作，应从六大抓手做起：医疗服务信息化建设、开展医院评价与复核评审、建立质控评价中心、加强医院运行监管、建立健全医患纠纷调处机制和重视医疗服务监管能力。

新上任的医疗服务监管司司长张宗久提出“良性监管”的概念，他强调要关注以下几方面：首先是对公平性的关注，第二是对质量的关注，第三是对绩效的关注，第四是对病人诉求的关注，第五是对健康改善的关注。张宗久强调，监管要循序渐进，保证体系良性运转，最后输出良性的结果。

“良好的医疗服务发展要有良好的医疗监管环境，而良好的监管环境应当是对良好行为的鼓励，而不仅仅是惩罚坏的行为。”张宗久说。