构建共同责任机制——由行政主导转向利益引导思维导图

共同责任机制的理论支点

构建共同责任机制源于国土资源支撑着国民经济各行各业的基础地位，国土资源管理关系到方方面面纷繁复杂的社会属性。从行政管理学的角度来看，共同责任机制源头是“责任政府”和“行政问责制”。因此，研究共同责任机制的理论支点就必须以研究行政问责制、行政责任与共同责任机制的逻辑关系为切入点。

行政问责制是指，特定的问责主体对有关政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。行政问责的前提就是明确行政责任。

行政责任是指，行政法律规范要求国家行政机关及其公务员在行政活动中履行和承担的义务。行政责任的确定包括对是否追究行政责任、追究何种行政责任以及追究谁的行政责任这三方面的判断和确定。

共同责任机制就是使保护和合理利用国土资源的共同责任得以落实的制度化方法。构建共同责任机制是科学合理确定行政责任，实施行政问责制的前提和关键。

行政问责制、行政责任与共同责任机制环环相扣，不可或缺。这三者的逻辑关系正是构建共同责任机制的制度依据和理论支点。

确定共同责任的主体与范围

共同责任是指有关行政机关及其公务员按照行政法律规定的要求，为实现共同的目标，在行政活动中有义务进行的一定的作为或不作为，否则就要受到强制性惩罚，承担相应的责任。责任分类有多种，就领导责任而言，包括直接责任、间接责任;就管理责任而言，包括主要责任、次要责任;就监管责任而言，包括法律责任及纪律责任等。

国土资源管理共同责任的主体，也就是行政问责的对象，在我国现行行政体制下包括三类：一类是各级政府，其依照法律规定或授权主要负责对国土资源管理的重大或重要问题作出决策，如果不作为或作为不当，就要承担直接或间接的领导责任;二类是国土资源主管和协管部门，其主要是对上级政府及本级政府的行政决策负责执行，如果不作为或作为不当，就要承担主要的或次要的管理责任;三类是全国土地督察和国土资源系统的执法监察机构，监察、公安部门负责对国土资源管理监督，对违规、违法行为依法进行查处，如果不作为或作为不当，同样要承担失职、监督不力的纪律责任、直至法律责任。

确定共同行政责任的范围应把握四点：一是要依法而定，即是国家现行法律的规范要求，而不是某个行政机关及首长的主观意愿所为。二是事关社会管理职责，即是涉及公共利益的、而且需要上下联动、左右协同配合的社会管理责任，而不是行政机关的全部职责，当然不含本行政机关应该而且可以独立承担的责任，例如上级交办的具体事项及机关内部人事、财务等具体管理职责等。三是行政行为，即是国土资源管理中作为与不作为的行政行为，而不是某个行政机关的一般公务活动。四是突出重点，即必须而且只能把国土资源管理主要目标列为绩效指标和问责的要件，否则，反而会失去可操作性。

构建共同责任机制的政策建议

构建共同责任机制是改善和加强国土资源管理的重要举措和实际抓手，应该成为各级国土资源主管部门的“一把手”工程。建议适时组织举办新机制论坛，交流实践经验和研究成果，尽快规范构建共同责任机制的内涵，同时要充分利用各种媒体，营造良好的舆论氛围。

一方面，加强制度建设，探索实施路径。共同责任机制的构建是包括责任目标、管理规制、考核奖惩在内的一整套规章制度。正如基层所反映的，现在构建共同责任机制大都是通过自上而下利用行政手段强制推动的，而真正通过经济手段建立奖惩制度，引导各责任主体主动参与的非常少，其结果是责任主体原动力不足。构建共同责任机制呼唤新的经济政策和制度配套。当前尤其要重视加强经济政策研究和制定，真正由行政主导推动转向利益引导驱动。

另一方面，深化行政改革，转变政府职能。当今国土资源管理改革涉及面广，内外交织，上下关联，尤其是构建共同责任机制引起广泛关注。把应对危机当作转变职能、转变资源配置方式和经济发展方式的良机，国土资源管理要变“大家围着我们转”为“我们围着大家转”，把权力和责任真正放下去，把服务和监管切实抓起来，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。这是对国土资源部提出构建共同责任机制动机的最好诠释，在转变政府职能方面符合社会各界的迫切要求。关键是要付诸实践，认真转变政府职能，为构建共同责任机制提供切实的保障。