高等教育发展不等于贷款——高校破产危机的法律分析思维导图

目前，我国民事主体取得破产能力的法律规定主要有集中在《民法通则》第45条以及《民事诉讼法》第199条和第206条;《企业破产法》第2条、《公司法》第188条以及一些地方性立法。而高校所属的事业单位法人，法律仅仅规定的是它的设立条件，因此，目前相关法律规定的不足决定了当前高校是没有破产能力的。

关于银行贷款问题，根据《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第六十二条的规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业。”也就是说，高校向银行贷款办学是有法律依据的，只是究竟运用什么金融、信贷手段融通教育资金却都没有明确的说法，教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》中明确提出：“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”这就为高校向银行贷款提供了法律和政策上的支持。但是，一个合法的办学途径却导致高校沉重的财政负担，甚至是破产危机，只能说高校在运用这一合法途径过程中没有得到应有的指导和制约。

我们说高校目前不宜破产主要是考虑以下两个方面：一是国家对高校持续投资形成的国有资产总值，1999年，全国普通高等学校预算内教育拨款为420亿元，2004年达到1047亿元。扩招以来，每年递增超过100亿元。根据《中华人民共和国教育法》第六十一条：“国家财政性教育经费、社会组织和个人对教育的捐赠，必须用于教育，不得挪用、克扣。” 也就是说，这部分的经费来源是不得用来偿还银行贷款的，但是为高校发展是提供了财政上的保障的。二是实行教育成本分担机制后，收入一定比例的学费，为偿还贷款提供了一定保障。目前高校收入的主要来源是学杂费和国家财政拨款，其中，财政拨款基本上用于学校人员工资的支出，不可能有结余;收取的学费中，国家明文规定必须不少于25%用于返还学生，不少于20%用于弥补教学经费的不足，不少于1%的比例用于毕业生的就业指导，剩余的学费收入54%可以用于贷款的还本付息。

自从1999年初，各高校获准向金融机构申请贷款后，高等教育毛入学率从1999年的9.8%上升到现在的21%，这是一个巨大的飞跃，我国高等教育走过了数量增长期，对这个数量扩张的历史意义我们应该给予充分肯定，这个扩张，在世界高等教育史上也是个奇迹，因为，这种发展在西方国家经历了80年到100年。同时，根据国家发布的根据国家发布的《全国教育发展规划第十一个五年计划》，我国未来的高等教育还要发展，其发展目标是：到2010年毛入学率要达到25至27%左右，在校生要达到2900万左右。我国目前高等教育的发展规模与之尚有700余万的差距。也就是说，我国高等教育是仍然有发展空间的。另一方面，教育的发展本身就是一个长期项目，校舍的建设是高校硬件发展，一栋质量好的教学楼完全可以使用上几十年甚至上百年，在这个问题上，眼光完全可以放长远一些。有些人以高校将重心放在校舍扩建上而忽视了教育质量，导致教学质量大量下滑对高校扩建进行诟病。但是，在数量增加的前提下质量问题是一个必然出现的现象，所以，现在谈质量，是在数量绝对增长基础上的反思，这是发展的一个正常的过程。最重要的一点是，大学破产与每个在校大学生都有关系，在每个学生后都有一个家庭，在政府没有相关规定或法律出台的情况下，高校破产是对学生、对社会的不负责。

高校大举贷款很大一部分是用在了扩建校园、校舍建设上，这在很大程度上改善了高校硬件条件，但是，根据国家审计署公布的《调查结果》显示，某地大学城的占地中，高尔夫、房地产等经营性项目和山体、绿地、水面及闲置地等就占42%。更严重的是，在很多不切实际的景观美化的背后，在高校大搞形象工程的过程中，图谋搭乘教育这个便车而牟取暴利的人不在少数。

根据《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”在审批通过后，建设单位必须严格按照通过的批准文件进行建设。如果严格按照这一程序进行申请、论证，很多形象工程是可以避免的，这就需要政府在审批过程中必须严格。

另一方面是在学校的管理上，高校治理中人治化、政府治化痕迹过重，有人说高等教育是中国计划经济的最后堡垒。在计划经济时代，行政部门对企业各个方面进行直接控制和干预，包括对产业的准入、企业的产业方向、产品设计、企业的产量、质量标准等等。而在中国现在的高等教育中，教育主管部门对高校的办学资格、院系设置、专业设置、教材、招生方式、招生人数、考试标准、教师资格等都有相应的规定。根据《高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”但是现实是，高校在政府的领导下，“自主办学”的路还很远，就算国家发行国债把目前的银行贷款问题解决了，不解决高校管理自主性的问题，还是不能从根本上解决高校的危机。

除了在高校校园建设项目上控制严、在高校内部管理上放手自主之外，恐怕还有一个对于教育事业的政策倾斜问题，最突出就是在银行贷款问题上，目前银行向高校发放的贷款都是按照商业企业的标准，利息高达百分之几，而且大多是几年的短期贷款，按照法律的规定，高校是不允许营利的，那么要在几年的时间内偿还大笔的贷款是不现实的，教育本来就是一个长期的过程，国家对高等教育提供了各种优先、优惠政策，但对高校贷款却没有任何政策上的倾斜，这对于想要发展的高等教育是不公平的。

首先是要控制银行贷款。根据《贷款通则》第二十五条规定：“贷款申请：借款人应当填写包括借款金额、借款用途、偿还能力及还款方式等主要内容的《借款申请书》并提供……三、原有不合理占用的贷款的纠正情况;……五、项目建议书和可行性报告;六、贷款人认为需要提供的其他有关材料。”第二十六条规定：“对借款人的信用等级评估：应当根据借款人的领导者素质、经济实力、资金结构、履约情况、经营效益和发展前景等因素，评定借款人的信用等级。评级可由贷款人独立进行，内部掌握，也可由有权部门批准的评估机构进行。”因此，在发放贷款之前，应当严格审核高校的资格。由于各高校在学生分配、生源、财务收支、声誉等方面存在较大差异，高校贷款在不同学校的风险程度及综合回报是不同的，银行应对各高校区别对待，同时，银行为体现差别化服务理念，还应针对不同高校在信贷政策上给予一定倾斜，操作上增加一些灵活性。而根据第二十七条：“贷款调查：贷款人受理借款人申请后，应当对借款人的信用等级以及借款的合法性、安全性、盈利性等情况进行调查，核实抵押物、质物、保证人情况，测定贷款的风险度。”第三十一条：“贷后检查：贷款发放后，贷款人应当对借款人执行借款合同情况及借款人的经营情况进行追踪调查和检查。”国家在允许符合条件的贷款人向银行贷款的前提下，在贷款发放的各个阶段都设立了严格的审查、调查制度来防止各种风险的发生。银行贷款时，对为了突破学校发展瓶颈并有利于形成高校更好的办学效益的项目应加以支持，对形象工程和消费性建设项目则应严格控制。同时，银行应充分评估各学校学生生源、财务收支、声誉、偿债能力等方面的实际情况，确定贷款发放的方式与规模，防止过度发放贷款，以规避学校财务支付困难，影响贷款资金正常回收的风险。

其次一个方面，是可以借鉴保险的做法，目前出现的一种针对青少年的教育红利保险，在家长交纳保险金到达一定年限后将返还子女的教育费用，这种措施的好处就在于将交纳期限延长，每年交纳的金额就为中国普通家庭可以承担的了，这个方法可以作为一个补充。

真正要从根本上解决高校的破产危机，恐怕还是要从高校内部建立起真正有效的制度。

制度之一就是建立高校基金会，在国外，大学设立基金会是比较普遍的，这些大学的基金会对高校运转提供了强有力的财政支持。与之相比，我国高校基金只能说是刚刚起步。高校设立基金是大势所趋，但是现阶段,我国高校基金会在筹款方面还存在诸多的问题，第一，筹款工作尚处于探索阶段。一方面自身组织和制度不健全，另一方面，从业人员大多没有接受过专门训练，专业化程度不高。第二，文化传统和政策环境上的巨大差异，国内筹款难度比国外大，使得国内高校基金会很难照搬国外的成功经验。第三，各高校筹款管理工作往往缺乏统一领导和协调。但是，不可否认的是，建立高校基金会是今后高校发展的一条必经之路。通过高校基金会的发展，偿还银行贷款是可行的。这一制度主要是在“开源”方面。

制度之二就是取消多年的高校总财政预算办法，而采取单行财政预算办法，以求达到节省资源和妥善使用资金的效果。这一制度是借鉴香港特别行政区高校的做法，在香港政府宣布削减高校财政补贴后，香港8所大学采用这一预算办法，取得了很好的效果。所谓单行财政预算方法，是指把财政权责下放予各部门，校方每年根据各部门的工作计划和财政预算给予一笔过的拨款，让部门自行调配资源，但必须有成效，从而加强部门的问责性。但是在引进这一制度时，我们还要建立严格的审核制度，避免部门之间攀比造成的预算膨胀，导致这一制度落不到实处。这一制度主要在“节流”方面

制度之三就是要建立透明的财务制度，《高等教育法》第六十五条规定：“高等学校应当依法建立、健全财务管理制度，合理使用、严格管理教育经费，提高教育投资效益。高等学校的财务活动应当依法接受监督。”各项财政拨款、学费收入以及民间捐款进入高校时是非常清楚的，但是，如何使用这些款项却缺乏监督，使法律规定无法落到实处。对高校财务的监督不仅包括上级机关的监督，还应当包括广泛的新闻媒体、社会以及再校学生的监督，只有完全建立起透明的财务制度，才能使有限的钱花在需要的地方，避免浪费和腐败的出现，有利于实现“节流”。

目前规范高校的法律文件集中在《教育法》和《高等教育法》，对相关问题的规定太过原则，而对制约、规范和引导高校的贷款规模和保障贷款的合理用途、高校资金引进的途径、教育资源的合理配置、大学财务制度、资金使用效率评估等方面都没有详细规定甚至没有规定，这就使高校在面临危机的时候出现无法可依的尴尬局面。

具体来说，需要进一步细化的法律、法规包括对高校使用土地划拨的规定，划拨的条件、标准、用途审查，可行性分析都是需要规定的，还有对高校基金会的规定，目前的法律规定对于基金会的规定适用在高校基金会上就显得过于严格，在基金会的发展和自主管理上又需要放宽一些;还有关于对高校财务监督的具体机制需要加以规定等等。