企业破产法对破产债权审查、核查及确认程序分析思维导图

《中华人民共和国企业破产法(试行)》【以下简称破产法试行】第十五条规定了债权人会议的职权，其中第一项规定“审查有关债权的证明材料，确认债权有无财产担保及其数额”，从该条规定可以看出，破产法试行将破产债权的审查确认完全赋予与债权人会议。关于此项职权，由债权人会议以表决形式予以履行。但是，由于上述规定缺乏相应的理论基础以及司法实践中不具有实际操作性，在破产法试行实施之后一直广受质疑：(一)关于破产债权的审查和确认，从实体上来讲，应当属于人民法院的司法裁判范畴，债权人会议不是司法裁判机关，其不应当具有司法裁判的职责，其作出的决议缺乏司法裁判的公信力和权威性;(二)破产债权被确认之前，有关债权人的资格、债权的性质、数额等属于不确定项目，由未经确认债权人资格和表决权份额的申报人，通过债权人会议表决程序行使审查确认破产债权职权，存在逻辑上和实际操作上均无法解决的矛盾;(三)债权人会议是由债权人临时组建的非常设性、自治性的组织，其成员组成法律素质良莠不齐，加上各自都和破产案件存在无法分离的利害关系，实践证明，债权人会议的能力不足以承担具有高度法律专业特性的破产债权审查、确认工作，其无法保证审查程序的公正和高效。

虽然，针对上述矛盾和争议，最高人民法院在随后出台的司法解释中规定了清算组和人民法院在特定情况下享有审查和确认破产申报债权的职权，在一定程度上修正了旧破产法体系下债权人会议独占破产债权审查权的弊病，但由于针对整体破产债权的审查确认主体的不明确、司法解释规定的支离破碎，使得各地法院在司法实践中只能按照自己的理解，在保证破产程序顺利进行的前提下，各显其能了。

新破产法的颁布实施，打破了债权会议在破产债权审查确认上的“一枝独秀”，将整个破产债权审查确认程序进行了分解，共设定了三个相互衔接的多主体、多层次的复合式审查确认程序：管理人审查、债权人会议核查、人民法院裁定确认。

新破产法第五十七条规定，“管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表。”管理人作为接受债权申报的法定主体，在接收债权的申报材料进行登记后，应对申报债权进行审查，并将审查的结果记载于债权表。这一规定确立了管理人对破产债权的审查权。新破产法第五十八条第一款规定，“依照本法第五十七条规定编制的债权表，应当提交第一次债权人会议核查。”该条第二、三款同时规定，“债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认。债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。”债权人会议对破产债权的核查职权和人民法院的最终司法确认职权，也由此一并得以确立。

从上述规定可以看出，新破产法明确了破产债权的审查确认主体、对各主体的职责作了分工，并最终确定了人民法院的司法确认权，新破产法从制度上对破产债权申报人的权利给予了最大限度的保障。

关于破产债权审查确认，虽然新破产法较旧破产法有了长足的改进，但由于新破产法关于管理人、债权人会议和人民法院关于破产债权审查确认的职责分工比较原则，加上各主体对于破产债权审查确认的方法、具体程序并没有予以明确，使得新破产法实施后，司法实践中产生了一些问题。笔者根据司法实践，总结出以下三个问题以供探讨、学习。

问题一：管理人对破产债权的审查属于形式审查还是实质审查?

对于新破产法中管理人审查破产债权属于形式审查还是实质审查，在新破产法颁布后仍然存在争议。有观点认为，新破产法规定破产债权应经债权人会议核查和人民法院裁定认可后得到确认。因此，管理人对破产债权的审查应是形式，具体工作就是审查申报人申报的材料是否齐全，至于申报债权的数额、性质、有无担保等实质内容应当登记造册，交由债权人会议进行核查;还有观点认为，关于债权审查，新破产法之所以区别就破产法，就是管理人具有对所申报债权享有实质审查的职权，如果继续延用“破产法试行”的形式审查的旧思维，还会落入破产债权由债权人会议这一单一主体进行审查确认的弊病中去，这与新破产法的立法宗旨是相悖的，不利于破产程序中公正、高效价值的体现。

新破产法第五十七条规定了管理人的两个行为：对申报的债权登记造册和编制债权表。对申报的债权登记造册要求管理按照债权申报人的申报材料如实登记所申报的债权情况，这一行为并不要求管理人对申报的债权进行任何实质审查，管理人收到什么就登记什么，管理人可根据申报债权所需材料，要求申报人补充相应材料;对于管理人编制债权表这一行为，就要求管理人对登记造册的申报材料进行调查、分析，并将审查结论载入债权表，而不能再机械的按照申报材料来编制债权表。所以说，管理人对所申报的债权进行审查，并不是完全的程序上的形式审查，还应包括对部分实体内容的实质审查;另外，债权表作为将由人民法院直接裁定确认的依据，其内容应当完整、具体，应当包括申报债权是否可予确认、可确认的数额、性质以及有无担保等事项，否则法院的裁定确认根本无法操作。如果管理人对所申报债权不作实质审查，则显然无法达到上述目的。

不过，管理人对破产债权的审查权并不是绝对的，结合新破产法的相关规定，我们也可以看出，管理人对破产债权的审查仅仅是整个破产债权审查确认程序的初始阶段，债权表记载的事项还要经债权人会议核查及人民法院最终确认，管理人在此具有的审查权仅仅是初步审查，其审查结果并不是最终结果。

综上所述，笔者认为，新破产法中关于管理人对破产债权的审查，应该包括形式审查和实质审查两项内容。

司法实践中，笔者还遇到过这样两个问题，(一)管理人是否具有对破产债权人“入门资格”的审查，即管理人能否确定债权申报人具有破产债权人的资格进入破产程序参与破产财产分配?申报人是否能够成为破产债权人，是债权申报人进入破产程序享有破产债权人权利的基础，为确保破产程序整体工作的正常开展，破产债权人的“入门资格”越早确定越好;管理人具有对破产债权具有初步审查的职权，该职权就处于整个破产债权审查确认程序的最前沿。所以，笔者认为，管理人对破产债权的初步审查也应包括对破产债权人资格的审查。不过，管理人具有的这种审查职权并不是绝对的，该职权仅仅是对破产债权人资格的初步审查，并不是最终定论，关于破产债权人资格问题，还要经债权人会议核查后确定。(二)如果债权申报人的破产债权人资格没有被认定或破产债权没有被认定，该申报人能否参加第一次债权人会议?笔者个人认为，即使管理人经初步审查没有认定破产债权人资格或没有认定破产债权，债权申报人仍然有权参加第一次债权人会议。理由是，管理人的审查结果不是最终结果，债权表记载的事项需要在第一次债权人会议上核查，其中就包括破产债权资格是否被认定和破产债权是否被认定，从程序上来讲，应当给予债权申报人参加第一债权人会议提出异议的救济途径。

问题二：债权人会议对债权表记载的债权如何核查，是否还需要进行表决?

有人认为，债权人会议对债权表记载的债权进行核查后，应当由债权人会议通过表决的形式予以确定;也有人认为，债权人会议对债权表记载的债权进行核查，不管是否存在异议，都不必再进行表决。笔者同意第二种观点，理由有三：(一)新破产法规定，人民法院具有破产债权的最终确认权，在破产债权被最终确认之前，所有参加债权人会议的债权人(代表)从严格意义上来讲，只是债权申报人，并不是破产债权人;并且，破产债权数额没有确认，债权人的表决权如何行使就成了问题，如果对债权表记载的债权进行核查结果通过表决加以确定，缺乏行使表决权的基础;(二)如果对债权核查结果进行表决，则不利于破产程序的顺利进行。新破产法第六十四条第二款规定，债权人认为债权人会议的决议违反法律规定，损害其利益的，可以自债权人会议作出决议之日起十五日内，请求人民法院裁定撤销该决议，责令债权人会议依法重新作出决议。但如果债权人对重新作出的决议还存在异议，应当如何解决，是否还可以向法院提起请求，新破产法并没有明确规定。这样一来，如果债权人对决议存在异议，由于法律规定的不明确，将会使破产程序的时间被无休止的纷争所拉长，影响整个破产程序的顺利进行;(三)债权人会议核查债权是否需要表决，新破产法并没有明确规定，不过根据该法第五十八条的规定可以看出，不管债务人、债权人对债权表记载的债权有无异议，都要由人民法院最终确认，而不像过去旧破产法体系中规定的破产债权由债权人会议最终表决确认。综上，笔者认为，新破产法第六十一条规定的债权人会议行使核查债权的职权时，不必采用表决的形式。

既然债权人会议核查债权不通过表决的形式进行，那么，如果债权人或其他利害关系人不认同债权表记载的债权，由该如何处理?新破产法第五十八条对此作了规定，即当事人可以提起异议诉讼，请求人民法院来最终确认债权。不过，这样一来，在司法实践中就又产生一个问题：当事人提起异议诉讼的期限是多长?针对这个问题，新破产法并没有做出明确规定。有人认为，在新破产法没有做出明确规定的情况下，应当适用民法通则的相关规定，自知道或应当知道争议发生之日起两年，当事人应当向人民法院提起诉讼。笔者个人认为，两年的期限是指普通的民事纠纷中的诉讼时效，在破产案件中不能适用，这其中最主要的一个因素就是期限太长，不利于破产程序的顺利进行。那么，在法律没有明确规定的情况下，异议诉讼提起的期限将如何确定，由谁来确定呢?最近，笔者担任管理人成员的两起破产案例召开的第一次债权人会议，核查债权时，有债权人对债权表记载的债权提出异议，根据事前和人民法院的多次磋商的结果，参照债权人会议决议的异议提起期限，将异议诉讼提起的期限确定为十五日，并以管理人的名义向异议人送达了《异议告知书》。当然，笔者之所以举上述案例，只是说明关于异议诉讼提起期限，在法律没有规定的情况下，我们可以根据实际情况，在保障权利人正常救济的同时，还应保证整个破产程序的有序、高效。

问题三：人民法院对破产债权最终确认前，是否还应对债权表记载的债权进行审查?

当然，新破产法生效后，关于破产债权的审查确认程序中出现的问题并非仅限于上述三个，例如异议诉讼应由受理破产申请的人民法院的哪个庭来审理，是审理破产案件的法庭还是其他法庭，异议诉讼的被告应如何确定等等，这些问题都有待于最高人民法院的司法解释加以确定和完善。