论破产债权确认制度之立法构建思维导图

我国目前涉及破产债权确认的法律规定包括：1986年12月2日全国人大颁布的《中华人民共和国企业破产法(试行)》(下称《破产法》)第二章第九条第2、3款规定的“债权人向人民法院申报债权，并由人民法院按有无财产担保进行分别登记”;第三章第十五条规定的“由债权人会议审查有关债权的证明材料，确认债权有无财产担保及其数额”;第十六条规定的“债权人认为债权人会议的决议违反法律规定的，可以在债权人会议作出决议后7日内提请人民法院裁定。”[1]1991年11月17日最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国企业破产法(试行)>若干问题的意见》第十八条规定的“人民法院对于申报的债权，应当指派专人负责登记造册。”[2]1997年3月6日最高人民法院《关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》第五条规定的“债权人会议的职责包括审查有关债权的证明材料，确认债权有无财产担保及其数额。”[3]2002年7月30日最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》关于债权申报第二十二条规定的“由人民法院登记申报的债权，已成立清算组的，由清算组进行债权登记工作”;第二十四条规定的“对于未按期申报的债权，在分配前债权人可向清算组申报债权，清算组负责审查其申报的债权，并由人民法院审查确定，债权人会议有异议的，可向人民法院申请复议”;第四十二条又规定“债权人会议讨论并审查债权的证明材料、债权的财产担保情况及数额”;第十八条还规定“企业监管组有权核查企业债权”;对债权确认异议第四十三条规定“债权人认为债权人会议决议违反法律或者侵害其合法权益的，可以在债权人会议作出决议后7日内向人民法院提出，由人民法院依法裁定”;第六十三条规定“债权人对清算组确认或否认的债权有异议的，可以向清算组提出，债权人对清算组处理仍有异议的，可以向人民法院提出，人民法院应当在查明事实的基础上依法作出裁决。”[4]

综观上述规定，对于破产债权的确认过程被零散地规定在“破产申请的提出与受理”和“债权人会议”等制度中，主要包括为了确认破产债权这一最终行为目的而作的债权申报、债权登记、债权审查、债权确认、债权确认异议的处理等程序规定。根据上述规定，债权申报是对债权人在法定期间内申报及逾期补报的规定，对于向谁申报，《破产法》规定向人民法院申报，而最高法院又规定逾期补报是向清算组申报;对于债权登记，《破产法》规定由人民法院负责登记，而最高法院又规定如果成立清算组的，由清算组进行债权登记工作;对于债权的审查，《破产法》及最高法院都规定由债权人会议审查有关债权的证明材料、债权的财产担保情况及数额，最高法院还规定对逾期补报的债权由清算组审查;对于债权的确认，《破产法》明确规定由债权人会议确认债权有无财产担保及数额，而最高法院不但规定了由清算组确认债权，还规定了逾期补报的债权由人民法院审查确定;对于债权确认异议的处理，《破产法》和最高法院都规定由人民法院裁定，而对逾期补报的债权确认有异议的，向人民法院申请复议。由此可见，我国目前在破产债权确认制度的立法上是极为混乱的，无论是对破产债权的确认主体还是对确认的具体程序规定都很不一致，这不但有悖于法制原则，而且有逻辑错误，使立法与司法实践背离、脱节，与国际通行规则也不符。对于这些弊端我国有些学者已作了总结。[5]另外，对债权申报的形式、债权审查的方式、债权确认的形式及效力都无明文规定。究其原因，有的学者认为：(1)我国破产法实行破产程序受理开始主义，申报债权时破产管理人机构尚未成立，不可能由破产管理人来审查和确认债权;(2)我国法院没有设立破产法庭，破产案件由人民法院经济庭处理，如果审查债权由法院负责会加重法院的负担，从而不利于破产程序迅速、顺利进行。[6]笔者认为上述原因不是造成目前破产立法不统一的根本原因，造成破产立法不统一的根本原因是对破产债权确认的含义及性质认识不足，立法缺乏系统的理论基础造成的。

破产债权确认的含义应有广义和狭义之分。广义的破产债权的确认包括整个破产债权的确认过程，指的是债权人通过破产程序向有权的主体(人民法院)申报债权，由有权的主体对债权进行登记并审查，确认债权之有无、性质及数额的法律行为，狭义的破产债权的确认仅仅是指有权的主体依法对破产债权之有无、性质与数额予以确定和认可的行为，破产债权的确认作为一项完整的法律制度应从广义上理解。因为，破产债权的申报、登记、审查均是债权确认这一行为的前提和步骤，目的都是为了确认债权之有无、性质及数额，无债权确认之行为，其他如债权之申报、登记、审查等行为如果独立存在均无任何法律上的实质意义。债权确认实为整个破产债权确认制度的关键行为和步骤，但我们不能因为其是债权确认的关键行为和步骤，而否认债权确认必需的债权申报、登记和审查等程序行为的存在。犹如立法，不仅包括法的制定、认可、修改、补充等行为，还包括从立法议案的提出、法律草案的拟定、法律草案的审议、法律草案的表决和通过、法律公布等行为过程，我们不能因为立法的关键在于法律草案的表决和通过，而否认其他行为是立法行为。因此，我们应该认为债权之申报、登记、审查和确认是一个对破产债权进行确认的整体行为，都是破产债权确认制度完整的不可分割的一部分。

对于破产债权确认行为的性质，本人认为就像债权确认之诉讼，是对债权人实体民事权利的一种裁判，法律属性应是一种司法裁判行为，债权确认是进行债务清偿的前提，具有与判决同等法律效力。而根据我国宪法规定，具有法律效力的裁判行为，只有国家审判机构——人民法院才有权依法定程序作出。债权确认的整个过程就如法院确认债权的诉讼过程，债权申报就如确权诉讼的起诉，债权登记又如确权诉讼的受理，债权的审查则如确权诉讼的开庭受理，债权的最后确认恰如确权诉讼的调解或判决。如果对破产债权确认的性质认识不清，就必然会导致破产立法在规定债权确认主体时的混乱、不统一，产生人民法院、清算组、企业监管组、债权人会议都有权行使此权力;程序规定也不具体，过于简单，甚至连债权申报、登记、审查和确认的形式等问题根本没有规定，司法实践也就无法与立法协调统一。破产债权的确认作为一种司法裁判行为，应当具有司法的职权法定性、程序法定性、裁判权威性的特点。[13]我国目前的破产债权确认制度的立法规定显然与司法的法理不相符，未来的破产立法应当将破产债权确认制度规范化、统一化、司法化，克服现有立法的弊端。

在对破产债权确认制度的内涵及性质有了认识的基础上，再结合我国十几年破产法实施的司法实践经验，并参考国际通行的一些破产法则，在我国将要出台的破产法中应将破产债权的确认作为破产法中的一项专门制度来对待，可以参考《德国支付不能法》将属于破产债权确认制度的相关内容采取专章立法的形式。[14]破产债权的确认这一章内容大致应包括以下几个方面的内容：1、破产债权的申报，应包括申报的主体、申报的条件和范围、申报的形式、申报的期限、受理申报的机关、申报的变更和撤回、逾期申报的处理等;2、破产债权的登记，应包括登记的主体、登记的内容和形式;3、破产债权的审查，应包括审查的主体、内容、时间、程序和形式，审查过程中抗辩的处理;4、破产债权的确认，应包括确认的主体、确认的要件、确认的形式和效力;5、破产债权确认异议的处理。

破产债权确认制度的主体构架确定后，对具体的立法可以这样设计：第一，要明确债权确认的主体是人民法院。因为我们已明确债权确认是一种司法裁判行为，依宪法和组织法的规定司法裁判权当属人民法院，包括债权申报的受理、登记、审查和确认这一系列的行为都应由人民法院来行使。当然对于一些无实体内容的纯程序上的工作如债权申报、登记工作，人民法院可委托企业监管组或清算组在人民法院的指导下进行，但对于涉及实体内容的债权审查和确认工作一定要由人民法院来进行，这不仅与国际通行规则相符，而且符合法制原则，司法实践也能统一，操作也更便利。如将债权确认之权赋予给其他主体，比如由债权人会议行使，这些没有经过专门法律训练的人员去确认债权人的实体权利，难免有无照行医、法盲司法之嫌。因此，债权确认之权一定要由法定的、并经过专门法律训练的人民法院的法官来行使。

第二，关于债权的申报和登记。应当规定债权申报的范围，即哪些属破产债权，哪些不属破产债权，不同的债权申报分别登记，由债权人和委托代理人在人民法院公告的债权申报时间内(一般为三个月)向人民法院申报债权。申报债权应当采取书面形式，并要提交债权证明、合法有效的身份证明，代理人申报的还应提供授权委托书和受托人的合法有效身份证明，债权申报书应当载明债权人名称、住所、开户银行、债权数额、申报债权的证明、财产担保情况、申报时间、联系方式等其他必要的情况。人民法院根据债权人提供的书面申报材料进行形式审查，对符合形式要件的制作登记表予以登记，有关债权申报的材料及登记表应公开旋转于人民法院，供其他债权人、破产企业等利害关系人查阅，在向当事人发出的通知和公告中应确定第一次债权审查日期。对于逾期申报的可另行通知特别债权审查的日期，逾期申报债权的审查费用由债权人承担。对于在申报期间内，应当允许变更和撤回债权申报，而对于申报期间届满之后，在变更债权将有害于其他债权人时，这种变更将受到与申报期间过后的申报同等处理。在破产程序终结前应当规定允许撤回债权申报，对已经确认的债权即使撤回，其法律效力依然存在，只是因申报而中断了时效，已经接受了部分分配的，其清偿是有效的，未接受分配的部分不再进行分配。

第三，关于债权的审查、确认及异议的处理。债权审查活动由人民法院主持，债权人或委托代理人有权出席债权审查会议，但未出席者的债权也应予以审查。债务人(破产企业)的法定代表人及相关人员应当到场，说明情况，陈述意见，协助调查，对不到场者可采取拘传等诉讼强制措施，清算组或企业监管组也必须出席。债权审查的具体程序是先由人民法院宣读、发放债权申报登记表以及相关的证明材料，并由债权人进行必要的说明和解释，然后由债务人(破产企业)、清算组或企业监管组、其他债权人分别陈述意见，有疑问的可互相询问或人民法院进行询问调查。经审查无异议者，该债权即予以确认。如还有异议的，由人民法院裁定异议是否成立。对于无异议或法院裁定异议不能成立的债权由人民法院制作书面债权确认表，并加盖人民法院公章，并规定该债权确认表与法院确认判决具有同等法律效力。而对于异议不成立的裁定不服或人民法院裁定异议成立的有争议的债权，人民法院应当告知异议人可以相对方为被告向人民法院提起诉讼。债权确认诉讼的管辖可规定由受理破产案件的人民法院管辖。但应规定诉讼的期限，一般在法院裁定异议成立或不成立的裁定送达之日起15日内提出，逾期视为服从人民法院的裁定。由于债权确认诉讼的时间会较长，如影响到债权人的分配，则在债权分配制度中可设计将争议的债权按债权人申报的数额，在分配时将应分份额的财产予以提存，待债权确认后再行分配。如债权未得到确认或数额变少时，多余的提存财产再按比例分给其他债权人。