论新破产立法中债权人会议制度的设置思路思维导图

目前新破产法草案规定，依法申报债权的债权人为债权人会议的成员。但在立法与实践中，一直存在债权人是否必须在其申报的债权得到确认之后才能作为债权人会议成员的不同观点之争。有的人认为，债权人会议的成员应当仅限于债权得到确认者;有的人认为，凡是申报债权者均为债权人会议成员，无需债权得到确认，否则在第一次债权人会议确认债权之前，将会出现所有债权人均无权利参加会议的局面。

笔者认为，在目前法律规定的债权确认程序和债权人会议成员资格认定的模式下，这两种观点均不够全面。对债权人参会资格应根据其参加的是第一次债权人会议还是以后的债权人会议区别分析。一般而言，对债权的审查、确认是在第一次债权人会议上进行的。所以，凡是申报债权者均有权参加第一次债权人会议，有权参加对其债权的审查、确认活动，并可依法提出异议。对于第一次会议以后的债权人会议，便只有债权得到确认者才有权参加并行使表决权。○1

这一问题的产生，主要是因为目前我国破产法将债权审查列为债权人会议的职权，没有设置独立的债权审查确认程序。许多其他国家的破产法则将对债权的审查、确认放在债权人会议之外的专门的债权调查会议上进行(但为方便债权人，债权调查会议可与第一次债权人会议同期进行)，得到债权调查会议确认的债权人才有权参加债权人会议，这样设置自然也就不会出现上述争议。这种立法模式显然更为合理，值得我国借鉴。

所谓依法申报债权，既包括在债权申报期限内的申报，也包括在该期限届满后的依法补报。我国旧破产法第九条曾规定，未在法定期限内申报债权的债权人视为自动放弃债权。○2这一规定是不合理的，也不符合各国破产立法惯例。所以在新破产法草案中对此作了修正规定，在人民法院确定的债权申报期限内，债权人没有申报债权的，可以在破产财产最终分配前补充申报。依法补充申报债权的债权人，同样可以作为债权人会议的成员。

在破产程序中，可能存在一些尚未确定的债权，如附停止条件的债权、将来求偿权或不能行使别除权受偿的债权额等。以担保为例，保证人在代替债务人清偿债务之前依法可以申报债权，预先行使追偿权，但其最终承担多少保证责任，享有多少债权，尚属未定之事，尤其是在多名担保人以不同担保形式为同一笔债务非连带担保的情况下。所以，这些债权人在债权人会议上是否享有表决权及代表债权数额多少，便需要加以解决。

新破产法草案对此规定，债权尚未确定的债权人参加债权人会议行使表决权所代表的债权额，由人民法院裁定解决。如果人民法院无法为其行使表决权而临时确定债权额，则在债权人会议上不得行使表决权。需注意的是，法院的这一裁定仅具有程序法上的意义，即仅决定在债权人会议上债权人有无表决权及代表的债权数额，并不具有确认债权的实体判决的效力。对其债权如有争议，仍应通过债权确认诉讼解决。

新破产法草案曾经一度规定，由管理人为债权尚未确定的债权人行使表决权临时确定债权额。由于确定债权额的行为(即使是临时性的)是对当事人诉讼程序权利的确认，应属于人民法院的裁判范畴，不宜由管理人行使，所以立法草案又作了相应修改。

有的国家破产法规定，别除权人与破产债权人均为债权人会议成员。其立法认为，对债务人的特定财产享有担保权或者法律规定的优先权的债权，其性质也属于对破产人的债权，基础权利与破产债权相同，只是债权人就担保物另享有一层优先受偿权利，故不应将其排斥在债权人会议之外。但别除权人对与其权益无关的事项无表决权，同时也不受有关该事项的债权人会议决议的约束。

我国旧破产法规定，别除权人属于债权人会议成员，但未放弃优先受偿权利者无表决权。○3这一对别除权人在债权人会议中地位的规定有不妥之处。首先，在这种情况下允许别除权人参加债权人会议没有任何意义，因其在债权人会议上没有任何权利，并不真正具有会议成员的地位。其次，别除权人在债权人会议上并非没有任何利益，例如依旧破产法规定，别除权人的债权也需要在债权人会议上审查确认，但别除权人对此无表决权，这将使其利益无法得到保障。再次，旧破产法一方面规定别除权人对债权人会议的任何议案均无表决权，另一方面又规定债权人会议的决议对所有债权人包括别除权人均有约束力。○4这显然是对别除权人的权利与义务规定得不相对应，是对别除权人正当利益的损害。

新破产法起草工作组成员一致认为，在将破产债权人与别除权人共同设置于一个债权人会议中的立法模式下，别除权人对与其利益相关的事项如债权调查、决定是否重整、是否继续债务人营业、监督管理人等应享有表决权，但对与其利益无关的事项如是否通过和解协议草案(因别除权人不受和解协议约束)、破产财产的分配方案，则不应享有表决权。

笔者认为，对职工债权人应否属于债权人会议成员的问题，应当根据法律上权利与义务相对等的原则进行分析。一般而言，职工债权人不应作为债权人会议成员参加会议及表决，但如债权人会议的议决事项影响到其利益，而立法又不能保证对其优先清偿时，就应当考虑允许职工债权人参加债权人会议并行使表决权。但即使职工债权人不属于债权人会议成员，不享有表决权，为体现企业民主管理精神，他们也可以派代表列席债权人会议并发表意见。所以，新破产法草案规定，债务人企业的职工和工会可以派代表参加债权人会议。允许工会派代表参加债权人会议，主要是考虑其作为职工社会团体的特殊法律地位。工会代表是由本企业工会派出还是上级工会派出，立法未作限制性规定，所以两者均可。

职工债权人不宜作为债权人会议成员参加会议及表决还有其他重要原因。首先是因为职工债权人往往人数众多，如果全部出席债权人会议不仅不具有可操作性，反而会影响破产程序的顺利进行，故只能采取选派职工债权人代表或由工会作为代表的方式参加会议。其次，我国破产法规定，债权人会议通过决议的标准之一是人数标准，即由“出席会议的有表决权的债权人的过半数通过”。如职工债权人均可参加债权人会议并进行表决，虽然其债权数额很小，但由于人数众多，其不同意的议案就不可能达到人数过半的要求，这将构成对债权人会议所有决议的实质否决权，必然会影响破产程序正确进行，损害其他债权人的利益。

新破产法草案以由社会中介机构为主导的管理人制度取代了原由政府官员为主导的清算组制度。管理人的报酬数额由人民法院决定，但债权人会议可以对人民法院决定的管理人报酬数额进行审查。如果债权人会议认为报酬过高，有权向人民法院提出变更建议。管理人在破产程序中支付的各项费用即破产费用，也由债权人会议进行审查。对不合理的费用支出，债权人会议可不予确认，由管理人自行承担。如双方因此发生争议，可提交人民法院裁决。

新破产法草案虽规定债权人会议有通过重整计划的职权，但在很多情况下(实际是在几乎所有情况下)重整计划并非仅由债权人组成的会议表决同意就可以通过，还必须经过由债务人企业的出资人或股东设置的相应组别表决同意。

笔者认为，对重整程序中债务人的出资人或股东的这种权利定位是不符合实际的，不利于充分调动其参与重整的积极性，不仅难以保障重整程序的顺利进行，也是不符合各国重整立法惯例的。这种观点或许在将企业仅视为一个社会生产车间，仅在固定资产意义上具有价值的计划经济体制下是正确的，但在市场经济环境下，企业的现实价值并不完全依资产与负债的比例决定，更多的取决于企业的营利能力和在市场中综合资源的占有情况。所以，虽然有些资不抵债的企业不再具有价值，但是也有一些企业仍然会具有其市场价值。例如上市公司的股权由于其公司具有在资本市场融资的壳资源价值，所以即使是在资不抵债、股权价值为负值的情况下仍然可能取得一定的市场转让价格。还有一些资不抵债的企业由于具有专有技术、销售渠道、地理优势等市场资源，同样具有市场价值。这一点已经被我国实践中发生的众多企业收购案例所证实。所以，仅仅以企业已经资不抵债就否定其市场价值、否定重整程序中股东权益存在的观点是错误的。此外，根据新破产法草案规定，在债务人有可能丧失清偿能力时就可以申请适用重整程序，所以有的重整企业并没有发生资不抵债的现象，否定其股东的权利更是没有法律依据。

最终，在新破产法草案中拟采纳在必要时设置出资人组或股东组并承认其对重整计划的通过享有表决权的立法建议。此时由于股东组的参与，对重整计划进行表决的会议就应当改称为关系人会议，而不再是债权人会议，否则便名不符实，新破产法草案中应对此称谓作出纠正。在关系人会议上虽有股东组的参加，但各组表决是否通过的标准仍适用法律关于债权人会议决议表决通过的规定。

除上述职权外，新破产法草案还赋予债权人会议享有讨论通过和解协议、通过债务人财产的管理方案、通过破产财产的变价方案、通过破产财产的分配方案等职权。

○1王欣新：《破产法学》，中国人民大学出版社2004年版，第99页。