行政合同纠纷案件司法审查存在问题思维导图

其一，双方“和解”。在现实中，行政机关为了避免当事人向法院起诉或促使当事人撤诉，而以某种利益的交换达到使当事人放弃起诉权的目的，此乃一种体现不同利益交换关系的协议。

第二，缺乏相应的实体规则，审查依据难确定。西方国家在经过短期的争论后，纷纷认识到行政合同的重要性，主张通过细化行政合同的实体规则来规范其具体适用。诚如德国学者毛雷尔先生所认为的，“现代的主要课题不是行政合同原则上的适法性问题，而是行政合同理论的细化，特别是明确行政合同的合法要件、法律形式和违法后果，说明这些问题是行政合同在实践中得到有效适用的前提。” 为此，西方国家纷纷通过立法来规范行政合同行为，如德国的《联邦行政程序法》通过专章来规定行政合同。西班牙、意大利及我国台湾地区也通过了有关行政合同的法律。在法国，经过多年的实践积累，也形成了一套比较成熟的行政合同基本规则。与西方国家相比，我国明显存在一些不足，尚缺乏相应的行政合同的实体规则，导致人民法院审理此类案件时缺乏有效的实体法根据。

第三，现行行政诉讼制度中的司法审查原则不能完全适应解决行政合同纠纷的需要。司法审查的原则是指人民法院在审理案件过程中所应遵循的基本准则。司法审查原则对处理好案件具有普遍的指导意义。行政诉讼法确立了我国行政诉讼的司法审查原则是合法性原则。“可以说，行政诉讼的一切活动都是依此为核心进行的，它犹如一根主线贯穿行政审判的始末。” 行政合同作为行政主体的新型行政活动方式，也必须遵循依法行政这一基本原则。人民法院在审理行政合同案件时，当然应对行政合同的合法性进行审查。法院应审查行政主体是否有权以合同方式活动、缔结行政合同的程序是否合法、合同的内容是否违反法律的禁止性规定、是否符合公益目的，等等。但是若将现行行政诉讼法确立的合法性审查原则作为审理行政合同案件的唯一审查原则，则缩小了行政合同纠纷案件的司法审查范围，不利于行政合同纠纷的正确解决。

当前制约人民法院审理行政合同纠纷案件的焦点之一在于缺乏实体规则。西方国家普遍规定行政合同可以适用私法规则。如，针对行政合同的无效问题，均规定行政合同的无效情形可准用民法的相关规定。德国《行政程序法》第59条第一款规定：“公法契约如准用民法规定之结果无效者，无效。”我国台湾地区“行政程序法”第141条作了同样的规定。西班牙《行政程序法》第185条关于“合同的非有效性制度”中亦规定：“民法典有关意思欠缺及瑕疵的规定，适用于所有行政合同”，“如果行政合同的标的同样适用于私法合同，适用民法典规范法律行为非有效性的规定。”普通法的英美国家，由于无公私法的划分，政府合同适用于一般合同规则，这在一定程度上为解决行政合同纠纷提供了法律依据。

反观我国，尚缺乏相应规定。早在制定同一合同法时，曾有行政法学者主张将行政合同纳入其中，建议将“行政合同”纳入合同法的调整范围，在合同法中单列“行政合同”一章作为合同的特殊形态加以规定。但由于民法学者的反对而未成。而且，即使在西方国家，现在各国也在对行政合同适用私法规定的思路进行了一些修正，主张制定行政合同独立的规则。“关于违法的行政合同是否以及在何种程序上有效和约束力的问题，不能看合同的本质，而应当根据相应的法律规定回答。” 德国学者毛雷尔的上述论断如其说是在强调行政合同立法中对合同违法及无效问题进行科学规定重要性，不如说是行政合同的理论研究和司法实践对科学立法规定的厚望和期盼。我们应在借鉴西方经验的基础上加快制定出有关行政合同的具体规则。

(三)制定有关行政合同纠纷案件的具体审查指导性意见，加强对案件审理的指导。行政合同的公私法相结合的特性决定了单一的行政诉讼规则均难以解决行政合同纠纷，为解决单方行政行为之争议而建立的行政诉讼制度在受案范围、诉讼模式、诉讼规则等方面都不能适应行政合同纠纷救济的要求。因此，人民法院在有关行政合同案件的司法审查中，需要有特别的诉讼规则加以应对，需要在现行行政诉讼架构的基础上借鉴民事诉讼规则确立解决行政合同纠纷的特有制度架构。这就需要我们进行周密细致的调查研究与实践经验的积累后出台专门的审理行政合同纠纷的基本指导意见，对行政合同的受案范围、审查标准、证据规则及判决方式等基本问题作出规定。具体而言：

其二，关于司法审查的原则问题。我们应为，行政合同案件司法审查原则的确立应从行政合同的特性出发，考虑行政合同纠纷的特点，以合理解决纠纷、保护当事人的合法权益为落脚点。基于此，行政合同案件的司法审查原则一方面应符合依法行政的基本要求，坚持合法性审查原则;另一方面，也应遵循合理性审查原则，这是行政合同的双方性特点的反映。另外，为最大程度地彰显契约自由和诚实信用的精神，还须确立违约性审查原则为补充原则。具体而言，行政合同合法性要求行政合同不仅要符合行政法律规范的要求，同时，在实体内容上还必须符合有关民事法律规范的规定。

我国《合同法》中关于合同无效和可撤销的规定也可作为行政合同合法性审查的基准。对于合理性审查原则在行政合同案件中的具体适用，则可从实体内容和程序要求两个方面具体分析。从实体内容上看，为防止行政主体利用优势地位与行政相对人签订不公平合同，行政合同的内容除须符合法律规定外，还必须遵循合理性要求，不得违反“禁止不当连结原则”。所谓“禁止不当连结原则”，即“行政机关行使公权力，从事行政活动不得将不具有实质上的事项与其所欲采取的措施或决定相结合，尤其是行政机关对人民课以一定的义务或负担，或造成人民其他的不利益时，其采取的手段与所用的目的之间，必须存在合理的连结关系。” 从程序上看，行政合同的司法审查需贯彻程序正义理念，法官可据正当程序标准行使裁量权，以达到公正、合理审查之目的。违约性审查原则的具体适用则应结合违约的形态及违约责任来确定。从实践中违约的表现形式来看，同民事合同相似，主要有拖欠货款、中途退货、拒绝提货、供货不能、以次充好、强行违约、延期交付，等等;从违约心理来看主要有故意违约、过失性违约、无可奈何的违约，等等。所有这些构成了人民法院对行政合同案件进行违约性审查的具体内容。

其三，关于举证规则问题。我们认为，行政合同案件的举证责任应结合现行行政诉讼法的规定与民事诉讼中的证据规定，从行政合同纠纷自身的特点出发，合理分配原被告之间的举证责任。简而言之，行政合同纠纷案件司法审查中的证据规则应当是：行政机关在证明行政合同内容的合法性与合理性以及其行使与履约行为相关的行政优先权的合法性方面负主要举证责任;在行政合同的违约责任及其引起的赔偿或补偿方面，双方当事人负同等证明责任，遵循民事诉讼法的“谁举张，谁举证”这一基本举证规则，

另外，针对行政主体正在进行的积极违约行为，可增加禁止令判决。笔者以为，为有效维护行政相对人的合法权益，应当允许相对人针对该正在进行的积极违约行为提起诉讼，针对此种诉求人民法院应适用禁止令判决。禁止令原为英国诉讼法上的救济手段之一，它是英国高等法院王座分院对行政机关所发出的禁止其越权行为的特权令，“为在真正发生之前阻止可能的错误行为，就得判予永久性禁止令或者临时禁止令，这种救济既提供了能够检验某未来行为的法律有效性，又能阻止已经开始的某些过错行为的继续发展。” 行政合同纠纷的司法判决中增加针对行政机关正在进行的违约行为的禁止令判决，对于相对人利益的保护及公共利益的维护都具有积极意义。