企业重组、政府作用与市场秩序思维导图

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2023-02-26 09:06:29

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政府和市场的关系问题是国家产生后人类关注的永恒问题之一。在经济全球化和金融危机的冲击下，构成国民经济支柱的钢铁企业在产能过剩、利润下降的情景下，不失时机地淘汰落后、重组钢企、推进产业结构调整，有助于优化国民经济整体结构，也有助于国内经济从危机中快速恢复活力。在国内钢企重组，尤其是国有钢企并购民营钢企的过程中，一些地方政府频频向国有钢企注资，给予各种优惠政策等等，而在项目审批、信贷、生产要素等各方面对民营钢企进行限制和施压，以行政方式主导重组，强势推进国有钢企并购民营钢企，既违背了市场规

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序府作重组企业运作改制重组

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本文旨在从政府治理转型的视角，考察国内钢企重组尤其是国有钢企并购民营钢企的过程中政府与市场的关系，以及作为钢企重组和并购的主要推动力量的地方政府的行为、动因、后果，并提出推进钢企重组的战略选择。研究发现，国内钢企重组以及产业结构调整的根本性问题是社会主义市场经济转型中政府治理模式和政府角色的适时转型问题，这一问题的核心就是市场秩序的问题; 重组钢企以及经济结构转型的根本途径是推动政府治理模式的转型重建和恢复市场秩序。

一、两种秩序：政府与市场

政府与市场的关系问题是政治史和学术史上一个永恒的普适性问题。近代国家产生以来，政府与市场的关系主要有三种类型：第二次世界大战以前的自由放任和古典自由主义的守夜人政府; 第二次世界大战之后到20世纪70年代的凯恩斯主义和福利国家; 以及20世纪70年代以后的国有企业的私有化和国家从经济领域中退出的后福利国家与新古典自由主义。政治史和学术史中对政府与市场关系实践和思考的本质问题是秩序的问题，即如何组织经济和政治生活以提高人类的福祉。政府和市场两种秩序是一个连续谱，经济和社会的组织同时需要这两种秩序。

经济全球化除了将各个经济体联系起来形成一个世界市场体系外，更为重要的是交易规则的建立、扩展和演进的过程以及在此过程中集体行动塑造秩序的问题。在全球化过程中，国家是经济发展的关键，它既可以推动经济的增长，也可以阻碍经济的增长，因此，政府与市场的关系才更具有现实和理论意义[ 1]。经济全球化对政府提出了更高的要求，要求政府为市场经济的运行提供公正、透明的市场规则，公平、正义的法治环境，产权明晰的产权制度，并为市场的统一、开放、竞争提供各种制度基础[ 2]。

在经济全球化过程中，市场秩序的建立和扩展离不开现代政府。现代政府是有限政府、法治政府、民主政府、责任政府和公共服务型政府。处于向现代政府转型的发展中国家应以此为目标，推动转变政府职能，理顺政府与市场的关系，提高政府效率和推动政府治理转型; 在政府与市场关系上，强调政府活动的有限性，在解决资源配置过程中市场的优先性，通过设计多元化的制度，在市场能够发挥作用和优势并能保证外部效应内在化的领域，首先由市场来完成[ 3]; 当市场出现失灵时，政府不应完全取代市场，而应强化政府对市场的监管，提供公正的市场规则，及时恢复市场秩序。在金融危机背景下，中国国内钢铁企业的重组与并购无疑为重新思考政府与市场的关系提供了一个切入口。

二、国内钢铁企业的重组：过程与动因

金融危机发生以后，中国钢铁企业进行了大规模的重组和并购活动，其中以省内国有钢企重组为主，而民营钢企越来越多地成为国有钢企并购的对象。在钢企重组和并购中，地方政府尤其是各省市政府为在GDP的竞争中取得优势，强势推动重组，是重组和并购的最主要推动者。

(一)从重组国企到重组民企：以山钢重组为例

2006 2009年，山东省政府对山东省钢铁企业进行了两次大规模的重组：一是重组济钢、莱钢和山东省冶金工业总公司，成立山东钢铁集团(简称山钢)。2006年6月，山东省国资委酝酿济钢、莱钢和山东省冶金工业总公司三大国有钢铁集团的整合方案，整合后的钢铁集团年产量可达3 000万吨，将成为全国第三大钢铁企业。2008年3月，山东钢铁集团成立[ 4]。二是在山东省政府的推动下，山钢重组民营钢企日照钢铁集团(简称日钢)。2008年底，山钢开始准备收购日钢。2009年6月，山东省政府表示要严格整改日钢、控制日钢在山东多家银行的信贷业务;9月，山钢与日钢最终签订重组协议，日钢成为山钢的一个子公司。

(二)国内钢铁业的重组

山钢的重组只是国内钢铁行业重组的一个切面。近年来国内钢铁行业已经进行了多次大规模的重组与并购(表1)。

表1近年来国内钢铁企业的重组与并购情况

为了进一步提高钢铁产业的集中度，国务院于2009年3月出台了《钢铁产业调整与振兴规划》，该规划明确表示：要进一步发挥宝钢、鞍本、武钢等大型企业集团的带动作用，推动鞍本集团、广东钢铁集团、广西钢铁集团、河北钢铁集团和山东钢铁集团完成集团内产供销、人财物统一管理的实质性重组; 推进鞍本与攀钢、东北特钢，宝钢与包钢、宁波钢铁等跨地区的重组，推进天津钢管与天铁、天钢、天津冶金公司，太钢与省内钢铁企业等区域内的重组。力争到2011年，全国形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个产能在5 000万吨以上、具有较强国际竞争力的特大型钢铁企业，形成若干个产能在1 000万3 000万吨级的大型钢铁企业[ 5]。

从近年来国内钢铁行业的重组可见，省内重组和国有钢企的重组是国内钢企重组的两个主要特征。譬如山钢的重组，辽宁、河北、江西、陕西、天津、广西等省市自治区也正在或准备重组本省市内的国有钢企。必须指出，民营钢企由于数量多、规模小、产能低，已越来越成为国有钢企并购的对象。

(三)国内钢企重组的动因：从产业转型到地方政府的行政推动

近年来，国内钢铁业的频频重组，除了国内钢铁业大量投资、重复建设导致的产能过剩、利润下降，以及国际金融危机的冲击等原因外，还与钢铁行业转型中政府的行政推动密切相关，尤其是地方(省市)政府强势推动国有钢企重组民营钢企。具体而言，国内钢企重组的动因主要有以下三方面：

第一，产业转型滞后、产能过剩、利润下降。2002年前后，国内钢铁产业结构规模小、集群程度低、低端产品生产过剩、高端产品依赖进口的弊端日益暴露，于是国家开始着手推进钢企的产业转型。但2003年后，随着国际和国内经济的快速稳定增长，对钢铁需求的增加和利润的提高，大量民营资本投入到钢铁行业中，国家由此放缓重组钢铁行业的速度。随后，国内钢铁产能越来越高，产品积压越来越多，利润也越来越低。2002年，国内的粗钢产量只有1. 8亿吨，到2008年，市场需要约5亿吨，产能却达到了6. 6亿吨左右，出现1. 6亿吨过剩。六年中，国内钢铁增量的三分之二来源于民营钢铁企业。如今产能过剩面临整合，民营企业更是首当其冲。此外，民营企业由于资金和技术的限制，也是政府淘汰的重点。2009年，民营钢铁企业产能过剩已经形成却无法释放，投资收益率逐年下降。当然，钢铁行业大量民营企业被国有钢企重组，除了因民营钢企的规模较小、经营不善外，也有一些技术实力较强、经营状况较好的民营钢企在地方政府的行政压力下被迫重组，如日钢[ 6]。

第二，国外钢铁行业大规模产业集群和重组以及金融危机和经济全球化的冲击。2005年以来，钢铁行业的合作才真正跨越国界，进入完全的国际化阶段。安赛乐收购多法斯科、米塔尔并购安赛乐及塔塔钢铁与巴西CSN竞购Cor us，则是钢铁行业完全意义上的超国界。这些并购均属跨国企业的高市值、高产能合并，钢铁行业合并的意义在于扩大规模，米塔尔与安赛乐合并后，钢年产量达到1. 27亿吨，占世界粗钢产量近11%，这种规模前所未有[ 7]。国际钢企的并购形成了真正意义上的钢铁业的全球化，产业高度集群，规模急剧增长，如美国三大板材生产商占国内板材市场68%的份额，拉美五大钢铁企业占当地总计产量的78%，日本五大钢铁企业产量占国内总计产量的75%，俄罗斯五大钢铁企业产量占国内总计产量的78%，韩国浦项钢铁公司产量占韩国总计产量的62%。2008年次贷危机冲击了整个世界经济，为期五年的钢铁景气周期结束。铁矿石、焦炭等原材料价格飞涨，再加上金融危机的冲击，民营钢企资金紧张不堪重负，许多中小型企业被迫停产、减产，处于亏损的边缘。由此，国内钢企面临的困境不单单是金融危机的冲击，更为重要的是经济全球化对中国钢企的冲击。而民营钢企不仅仅受到经济全球化的冲击，还受到国有钢企重组的压力。#p#分页标题#e#

第三，地方政府的竞争与地方政府的强势推动。国内钢企的重组除了上述因素外，更为重要的是地方政府间的竞争导致地方政府强势推动重组%，尤其是收购民营企业。全国现有粗钢生产企业超过500家，平均规模不足100万吨，排名前五位企业的钢产量仅占全国总产量的28. 5%[ 8]。钢铁行业的这种布局是地方政府竞争GDP的结果，因为按照1吨钢铁平均价格3 000元计算，每100万吨产能就是30亿元的产出。因此，在钢企项目的审批、企业的重组中，地方政府的行政推动起着重要作用。尤其是在国务院出台!钢铁产业振兴和调整规划.后，中央政府从战略布局出发，力图优化全国钢企产业布局和结构，但是中央政府考核地方政府以及地方政府之间的根本激励机制并没有改变，为保住本省的钢企尤其是规模小、产能低的民营钢企，地方政府不惜牺牲民营钢企的利益，强势重组民企，防止本省钢企被其他省的钢企重组，这也是目前全国钢企重组中以省内重组为主和重组民营钢企的重要原因。

必须指出的是，尽管中央政府制定了钢企产业规划，但由于地方政府间的竞争机制没有改变，地方政府仍主要考虑如何提高工业产值、增加地方税收财政等自身的短期利益，而较少考虑国家总体长远的钢铁产业规划、结构转型以及民营钢企的利益。地方政府强势推进钢企重组、增加相对竞争优势的做法极有可能导致新的地方市场分割、地方保护主义、国进民退，提高国企的预算软约束程度，乃至重蹈政企不分的覆辙、破坏改革开放的成果，从而降低国家竞争力。

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