农村集体建设用地 “入市”坚冰难破思维导图

而有关农村集体建设用地“入市”问题，多年来一直为社会各界人士所关注。特别是在2009年地价房价高速增长的背景下，在中央提出“大力推进城镇化”建设的大背景下，“农地入市”已不仅仅是一个停留在纸面争论的话题，而成为实实在在需要面对的问题。

但记者日前采访的多位业内人士表示，虽然此前多个城市都展开了农村集体建设用地流转的试点工作，但实际上流转并非“实转”，多年来一直停留在简单的入股或合作经营的层面，只是简单的经济行为，而并非是实质的产权交易，“农地入市”依然任重道远。

一线城市试水“农地入市”

日前，上海市政府发布了《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》（沪府办发〔2010〕3号，以下简称《意见》），这似乎为农村建设用地的“入市”点燃了星星之火。

《意见》明确，经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员代表同意，符合规划的农村集体建设用地使用权，可以通过租赁、出让等方式进行流转，政府将参照农村集体建设用地基准地价建立最低限价制度。

《意见》同时明确，土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转。依法取得的农村集体建设用地使用权，可以抵押。同时，在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的上海市土地交易中心，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。

而据记者最新了解到的情况，作为上海市农村集体建设用地流转试点村的亭林镇亭北村的首份集体建设用地流转价格评估结果已经出台，商用地流转价格为109万元/亩，目前正在征求意见当中。

上海市副市长胡延照日前指出，按照进度，农村集体建设用地流转工作，要确保上半年取得实质成效，并于今年年底在面上铺开。

在业内看来，农村存量用地如能得到规范和有效的盘活和释放，有利于平衡上海城市建设用地的供求局面。

目前,上海市约有1100 平方公里左右的集体建设用地,约占全市建设用地总量的40%。此部分巨大的存量土地如果陆续“开掘”出来,将大大缓解上海目前建设用地不足的问题。

分析师薛建雄分析，上海流转的农村集体建设用地将分流一部分经营性用地计划，从而让城镇国有用地腾出更多空间用于保障性住房和商品住宅的建设。

据了解，除了上海外，同为一线城市的北京市，今年在加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权的同时，也将研究制定农村集体建设用地流转办法。

在1月下旬的北京市政协十一届三次会议“城乡建设”专场发布会会后，北京市国土局局长魏成林也透露，国土部和住建部已经制定农村集体建设用地直接入市的程序，目前尚在完善中，等到正在修订的土地管理法修订完毕后就可颁布实施。

此外，在广东省2月初召开的国土资源管理工作会议上相关人士也提到，广东今年将重点稳步推进集体建设用地的流转，加快建立城乡统一规范的建设用地市场。

多重难题待破

虽然上海近期开展的农村集体建设用地流转试点工作让业界看到了“农地入市”的希望，但业内人士普遍认为，农村集体建设用地直接入市还存在多重难题，要做到和国有建设用地“同权、同价”，短期内尚难实现。

记者注意到，《意见》明确了农村集体建设用地用途，对于依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。但同时明确，禁止使用农村集体建设用地进行商品住宅开发建设。国家和本市基础设施、公共管理和服务设施等公益性项目建设需要使用农村集体建设用地的，依然需要依法征收为国有后才能使用。

在国土资源部下属事业机构中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云看来，这也正是农村集体建设用地直接入市需要突破的难题之一。

邹晓云表示，《土地管理法》当前的相关规定，从法律层面限制了农村集体建设用地的自由流转，不可能使农村集体建设用地做到和国有建设用地“同权、同价”。

据了解，现行的以《土地管理法》为核心的土地管理法律体系对农村集体建设用地有着明确的限制导向。

《土地管理法》第2条指出“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

《土地管理法》第43条，明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；同时为农村集体建设留了一个豁口，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

可以看出，前述的《土地管理法》文件对农村集体建设用地在未经征收或征用条件下的流转进行了明确的限制，征收和征用是农村集体建设用地转变为国有土地进行入市流转的唯一合法途径。

邹晓云也指出，即使《土地管理法》修改后，当前的“利益格局”没有打破，也是农村集体建设用地流转进展缓慢、甚至是没有实质性进展的原因所在。

“在城市化进程当中，实际上还是城市占据主导地位。”邹晓云认为，所以在制定相关政策和设计相关改革措施的时候，就会不自觉地偏向城市的层面。

且农村集体建设用地真正平等地流转之后，城市会失去很多利益。“比如征地，只限于公共利益的话，城市在扩张的时候征地会变得很困难，成本非常高。城市的工业化进程推进就会变慢，城市人的福利也会受到影响。”邹晓云指出。

同时，也有业内人士表示，因为“农地入市”意味着地方政府征地权力的萎缩以及由此而来的土地收入的减少,在目前普遍以地生财的情况下，地方政府是否愿意把这部分利益让渡给农民还不确定，所以，这里不可避免地会有一场利益博弈。

此外，“农地入市”上牵土地管理体制，下连养老、医疗等社会保障制度，还面临着如何处理农地入市与耕地保护的关系，以及如何从制度上确保“农地入市”经绝大多数相关农民同意等等。

蔡继明强调，进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。

全国政协委员、山东经济学院房地产经济研究所名誉所长郭松海也表示，当前在农村集体建设用地上兴建“小产权房”等问题以及受相关法律限制产权不能自由交易等问题都横亘在前，农村集体建设用地真正“入市”短期内仍难实现。