矛盾催化农村建设用地尽快进入流转思维导图

“农村建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”是我国目前的法律规定。根据这个法律规定，农村经营性建设用地、包括农民不再需要使用的宅基地，都不能进入土地二级市场进行使用权的流转，农村集体和农民也不能以土地投入建设，不能获得土地开发建设的合法收益。在土地没有转为国有之前“任何单位和个人”都不能“进行建设”。由此造成我国城市化发展占用的农村土地，往往不能为农村和农民带来利益，反而为他们带来损害。近些年来征用农村土地引来农民意见甚至发生冲突的事件时有发生。这个规定还使得我国城乡土地难于统一规划、城市只能“年轮式”扩大而不能更为合理的发展、小城镇建设多年难于推进，等等。

实行城乡两种土地制度是我国宪法的规定，但是实行两种土地制度怎么能设法限制其中一种土地制度的使用权？显然关于农村建设用地管理的法律规定没有设计好，它已明显成为妨碍我国城市化发展和农村现代化发展的一个障碍，成为影响城市与农村关系、党和政府与农民群众关系的一个负面因素。“农村建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场”是个不合理的法律规定。

与宪法原则不一致

这个法律规定源于《中华人民共和国土地管理法》，但它是与《中华人民共和国宪法》规定的范围不一致的。《中华人民共和国宪法》中对土地实行征用的规定是：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用”，这个规定很清楚，“征用土地”的用途只限于“国家为了公共利益的需要”。而《中华人民共和国土地管理法》却将征用土地的用途扩大为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，还特别说明“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。这样就造成连路边建一个营业性的饭馆，都可以混同于“为了公共利益的需要”，都必须通过政府征用农民集体的土地；而农民的土地如果没有被政府征去，就不允许进行投资建设。

同样是土地的所有权，国家和农民集体这两个所有者的地位却这样地不平等！国有土地可以通过政府进入二级市场，农民集体土地包括农村建设用地却必须转为国有以后才能进入二级市场，包括被政府征用变为“开发区”，再对投资人进行“拍卖”。这种计划经济体制遗留下来的做法，实际是政府利用管理者职权剥夺农民集体土地所有者。我国多年沿袭的“转权让利”模式，实际上是政府与农民争利。

第二次从农民手里“收地”

解放战争和建国以来，党和政府两次将土地分给或承包给农民，“土地改革”分地、“农村责任制”包地，都得到农民的极大拥护，巩固了执政党的政权基础。但是也有过一次错误的“收地”，就是实行“合作化”和“人民公社”，“人民公社制度”还被写入了宪法。现在我国城市化、城镇化的发展已经成为大势所趋，需要占用农村土地，而法律却规定发展城镇建设不让用农民集体的土地，非得由政府收回去，再由政府卖出去才算“合法”，政府不收回去任何人都不能投资建设。

既然市场是单方的，收回的价格当然也是政府说了算，因为《中华人民共和国土地管理法实施条例》还规定了“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”！所以收回去时必然是廉价。据华东地区部分省市的调查，征地补偿价格是平均每亩8，000－12，800元，还要首先把钱分给集体经济组织，农民所能得到的只是土地附着物和青苗补偿。政府得到农民廉价的土地之后，并不是廉价交给建设单位，根据上级要求，现在得“拍卖”出去，即一定要卖给出高价的才算“合规”。

有人说这么征地是“政府赚小钱，开发商赚大钱”，这对开发企业其实是很冤枉的。现在到处是土地拍卖陷阱，低价拿来农民的地，再高价去套开发商。为什么到处都在争设开发区而且屡禁不止？因为这样可以大面积地将农村土地转到地方政府手里，地方政府再用这些廉价收来的土地进行“招商引资”、“以地生财”。

由此可见，把“公共利益用地”扩大到“一切建设用地”，实际造成对于农民的多么大的剥夺，它是比利用“剪刀差”廉价收购农作物更为不公平的强制性的城市资本积累。在这种规定下，农民进城时两手空空，只有打工，还要在城里租房买房，可是连自己在家乡闲置的宅基地也不能转让或者出租。这个法律规定可以说是第二次从农民手中“收地”的“通知书”。而且由于我国城市化发展的必然性，“第二次收地”对于农民带有不可逃避的强制性。

能同时堵住两个“时代大潮”吗

这个规定不仅严重违背农民利益，不单是在剥夺农村补贴城市，而且限制了城市居民迁出城市居住的权利，更是限制了开发单位在农村建设用地上投资建设的权利。其实现在真正的“围城现象”正在发展：一方面是农民要求进城，另一方面是有些城市居民要求到郊区去居住得更宽敞。为什么进城农民不能收到土地转让的更多收益、从而使他们进城后的生活更有保障？为什么城市居民和开发单位不能租用农民的宅基地或者其它建设用地盖房、从而使城市化的发展更为合理？

设想用一个不合理的法律规定去同时堵住两个时代大潮，谈何容易！于是这一规定遭到人民群众普遍的抵制。有的大城市周围的农民在共产党基层组织的领导下，将宅基地集中改建，腾出土地来给城里人建别墅，换来村民自己建房上楼的资金。这种被称为″土地黑市″的行为，其实不少是农民、乡村政府和城市居民配合起来，对于不合理规定的自发反抗。现在我们常常看到，政府在不断动用行政权力处罚″越权批地″、搞″土地黑市″的乡村干部，干部们受罚而不悔，得到土地利益的村民在设法保护干部，在中国农村大地上又在不断上演“凤阳县小岗村”感人戏剧的续集。我们管理层人士应当想一想，这到底是谁的错？为什么“问题”总是“屡禁不止”呢？其实问题出在这项法律规定本身。

中央提醒关注“农业、农村和农民”

我国的土地法要允许农村建设用地由于城镇建设，允许农村土地所有者向用地人以收租方式或者入股方式获得土地收益。即使是国家进行基础设施建设需要占用农村土地，也不只是由政府征用的一种办法。可以允许村民委员会以土地入股，而不必都是由地方政府先把土地征用，再以政府的名义进行“土地入股”。它可以有效减少城市化的阻力，更可以有效保护农村土地所有者和农民群众的利益，使他们不至于成为城市化中被牺牲、被遗弃的群体，让他们能够与城市居民一起共享现代化与城市化发展的成果。

建议实行“农村建设用地信托制度”

为了使得这种土地流转更为规范和便于管理，我主张实行“农村经营性建设用地信托制度”，这比由农民集体或者农民个人直接将土地投入土地流转市场要更好。由于法律意识方面的原因和土地市场的特殊性，农民直接将土地投入流转市场不利于保护自身利益，也不利于土地的统一规划和利用。土地信托机构不是代表国家征用土地，而是受信托人之托管理和经营土地。它既能避免单纯由国家征用土地给农民带来的经济损失，减少不必要的矛盾与冲突，也能避免农民将土地自行投入流转造成难于管理的问题。

在农村土地信托制度下，农村集体或者农民个人将建设用地或者宅基地集中交给土地信托机构进行管理和经营；土地信托机构按照城乡发展规划的要求使用土地，依照国家法律规定将土地投入流转市场，进行土地使用权的交易；交易方式可以是收取土地租金，也可以是作价入股，作为农村集体或者农民的长期土地投资。这是一条合理的富民之路。

交给土地信托机构进行管理的土地主要是“经营性建设用地”，当然也可以包括一些“公益性建设用地”，因为按照《宪法》规定的原则，并不是所有公益性建设用地都必须由国家征用，而是规定“可以依照法律的规定对土地实行征用”，这就为公益性建设项目使用农村集体土地留下空间。而投资者进行投资建设则不仅可以使用“国有土地”，还可以通过土地信托机构使用“村民集体土地”或者农民的宅基地，向土地所有者缴纳地租或者进行股权分红都是一样的，国家还有权利征收物业税。这样就可以在不改变城乡两种不同土地制度的大前提下，解决保护农民利益和农民有序进城等问题，解决城乡土地统一规划、推进城市化发展和小城镇建设等问题，使得我国城乡发展出现一个新的局面。在允许农民集体土地进入流转市场的同时，必须加强对于农村建设用地的规划管理。

土地转让金的分配会有更好办法

现在“农村建设用地进入二级流转市场”的工作已经在进行试点，遇到的问题之一是土地使用权转让所获资金应当归谁所有？从法律认定上应当属于村民集体所有，但是现在的这种“集体所有制”实际上产权很不明晰，很难找到所有者。如果村里拿到钱不能分给农民，农民进了城市需要有笔钱安家怎么办？如果把钱都分掉，农民的社会保障问题谁来解决？其中有许多问题需要研究。

目前试点的地方是采取农民向集体“借款”的办法，来解决农民生活特别是进城生活的需要。十六届三中全会通过的《决定》要求：“以明晰产权为重点深化集体企业改革”，真是抓住了问题的关键。相信“村民集体所有制”在进行了明晰产权的改革以后，包括明确了村民个人在土地财产权中的份额以后，土地使用权转让资金的分配也应当会有更好的办法。