论审理农村土地承包合同纠纷案件的基本理念和思路思维导图

1999 年10月，崇明县绿华镇某某村村民施某某与该村村民委员会(以下简称“村委会”)签订《土地承包合同》和《土地承包补充协议》各一份，双方约定村委会将集体农田发包给施某某经营，并区分确权田和经营田，对确权田部分采用家庭承包的方式，对经营田部分则作为专业承包，收取高于家庭承包的较高租金。双方另约定，农业税、劳动积累、水资源费、农机修理分摊费按每亩68元另外结算。2003年初，崇明县人民政府发布了《致全县广大农民群众的一封信》(以下简称 “公开信”)，内容为调整农业税收，即每亩土地收取的农业税标准(不含附加费)统一为41.76元。施某某获悉后，以原合同约定承包费违反国家规定及“公开信”内容为由拒绝支付2002年度的承包费。2003年5月，村委会从市政府下拨给村民的绿化补贴中扣收了施某某所欠的承包费。施某某对村委会收取的承包费用提出异议，诉至法院请求判令村委会减少承包费并返还2002年度已多收的土地承包费3,042.41元。

我国在1978年后普遍实行了农村家庭承包责任制，各地农村基本将土地承包期确定为15年，这就是通常所说的“第一轮土地承包”。中央对于农地承包政策是实行“均田制”(即按户均分，实行“增人不增地、减人不减地”的政策；原先允许村集体保留一部分土地作为机动地，后被《土地承包法》取消)，而部分地方出于种种原因，并未完全按照“均田制”实行，其中最突出的是“两田制”(即指将土地分为“口粮田”和“责任田”，口粮田用于农民口粮之用，按人均分；责任田比较集中，采取公开发包或招标租赁的形式)。1993年“第一轮土地承包”陆续到期后，各地相继开展了“第二轮土地承包”，截至2001年底基本完成。“第二轮土地承包”期间，基于存在农民退回承包地、外出打工出钱请他人种地、甚至弃耕或抛荒种种情形，部分地方收回、调整了部分承包地，并重新承包给村里的种粮大户或外来人口，致使部分地区的“第二轮土地承包”留下了诸多后遗症。2001年开始，中共中央、国务院在部分省市进行农村税费改革试点，包括改革村提留办法、取消屠宰税、乡镇统筹款等收费，以确保农民负担得到明显减轻。2003年3月1日，《土地承包法》正式施行，旨在保护农民享有长期、稳定的承包权。2003年起，农村税费改革全面推进，温总理在《政府工作报告》宣布自2004年起逐步降低农业税税率、五年内全部取消。2004年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为中央一号文件正式公布，其核心目标就是全面落实科学发展观、坚持城乡统筹发展、彻底解决农民增收难问题。

本文开头所提及的案例即属于因 “第二轮土地承包”而引发的农地纠纷，该案同时还涉及农村税费问题。此外，该案还有一些特殊情况：某某村所属的绿华镇所在地原系滩涂，后进行滩涂围垦，村民均从其他乡镇移民而来，人均可承包土地高于崇明县平均水平。基于开垦荒地、鼓励移民等原因，当时政府采取了不少鼓励农民承包种地的政策，故造成农民分地多寡不均。在“第二轮土地承包”过程中，村委会为维持已有承包格局及平衡村民与其他乡镇农民之间的利益，将当地村民的确权田面积定为略高于县人均水平的 1.4亩，对确权田部分采用家庭承包方式，对于村民承包面积超过确权田的，多余部分由原承包土地的农民以较高承包费进行专业承包。农村税费改革开始后，上海完全减免了农业税，农民家庭承包耕地接近“零负担”。农民的想法普遍随之改变：承包地少的农民想多要地，而承包地多的农民则想将原专业承包的地作为家庭承包地进行确权从而减少承包费。

本案争议的实质即为：1999年绿华镇某某村在“第二轮土地承包”时，村委会未完全采用“均田制”且按照承包土地多少采取不同收费的做法，是否合法有效。

根据当前农村土地承包合同纠纷产生的主要根源，结合个案审判经验，笔者认为，审理相关案件应确立如下基本思路：

农村改革以来，发展农业、增加农民收入、保护农民利益一直是农村工作的重要内容。以往“三农问题”的解决大多是在多重政策目标之间寻求平衡，其他利益往往优先于农民利益。随着我国城乡二元结构造成的城乡差距不断扩大，“三农问题”已成为我国走向全面小康、营造和谐社会的最大瓶颈。2002年以来，中央对农村和农民问题的政策立足点发生趋势性变化，农民的利益被置于空前重要的位置，其他利益都渐居其次。针对一些地方出现的擅自收回农户承包地、强迫农户流转承包地等侵害农民承包土地利益的情况，国务院办公厅发出紧急通知，要求“妥善解决当前土地纠纷，切实维护农民土地权益”。就此，笔者认为：审理相关纠纷时，应以维护农民的合法权益为最终目标：既要处理好国家、集体与农民个人之间的利益平衡，也要处理好农民之间的利益平衡；既要尊重和保障农民拥有承包地和从事农业生产的权利，也要尊重和保障外出务工农民的土地承包权益。

我国

幅员辽阔，各地情况各有不同，而法律法规和中央政策的原则性强，这就需要各地在不违反法律规定和政策精神的前提下，因地制宜，制定符合本地情况的实施办法，但不能因此成为以地方政策对抗中央政策的借口。就此，笔者认为：审理相关纠纷时应以法律为准绳，法律没有规定的，应以中央政策为依据，各地按照自身情况制定的“土政策”决不能违反法律规定和中央政策，对于违反的应当坚决予以纠正；如果违反法律法规的根本性规定、禁止性规定以及中央政策基本精神的，应当认定无效。

制定政策、处理纠纷，不能简单机械，应当尊重历史和客观现实，为农村改革创造辉煌的家庭承包责任制就是历史与现实相结合的产物。在“第二轮承包”时，不少农民为避免税负，外出打工或举家搬迁，导致耕地撂荒，而选择留在村里继续耕种的农户特别是当初响应国家政策号召承包他人抛荒地的农户，他们不仅为粮食生产和保护耕地做出了贡献，而且还承担着额外义务和风险，如果毫不考虑它们的利益，既不公平，也不符合“风险收益相当”、“权利义务相一致”的原则，同时还会引发新的不稳定，让群众对党的政策失去信心。再者，从现实出发，考虑现存格局，也更有利于生产和稳定。就此，笔者认为：在处理因历史原因造成的农地纠纷时，对于无过错或是响应国家政策号召的农民，如涉及调整其承包利益的，应当适当予以补偿。

土地是农民的生存之本，土地的调整实质就是利益的调整。在“第二轮土地承包”过程中虽然存在一些问题，但其基本工作还是应当肯定的。对于“第二轮土地承包”，适当的调整是必要的，但决不能搞推倒重来。由于免征农业税已成定局，一旦重新均田分地，必然会引发新的矛盾。贯彻“大稳定与小调整相结合”的原则，以法律确定权属，用调整平衡利益。“有恒产者有恒心”，这是广大农民的期望，也是公认的稳定土地承包关系的必由之路。当然，对于严重违反法律政策或侵害农民利益的，应当彻底纠正，不能以“既成事实”作为抗辩的理由。

农村相对城市而言，社会结构较为稳定，同村农民之间大多沾亲带故或为几代邻居，因此做好调解工作，更有利于化解矛盾、平息纠纷。 此外，笔者认为：在审理相关案件时还应与政府部门进行多方位的沟通与协调，合力解决土地承包纠纷。

总之，为从真正解决纠纷的目的出发，审理农村土地承包合同纠纷的基本理念应是：明确农地财产权性质、降低农民负担、提高农地使用效率，从法律意义上进一步解放农村生产力。