“农转非”的农村集体土地补偿纠纷思维导图

中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发[1993]11号)、中共中央、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号”)，广西壮族自治区党委、自治区人民政府《关于当前农业和农村经济发展问题的若干政策措施》(桂发[1994]4号)、自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅《关于认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅<关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知>的通知》(桂办发[1997]53号)、自治区人民政府办公厅《关于进一步完善农村土地承包关系的通知》(桂政办发 [2001]191号”等政策、法规规定的精神。主要涉及到1、稳定农村土地承包关系;2、提倡“增人不增地、减人不减地”的政策性规定;即对于不属于全家迁入设区的市的农户，发包方不得随意收回“农转非”农户的责任田。当然如果经过发包方与承包方协商一致同意承包方自愿退出责任田的依法予以准许。

对于法律法法规、政策的适用问题，如果有法律、法规规定的，按照法律、法规的规定适用，如果法律、法规没有规定的，则参照有关的政策进行适用。我区的地方法规《广西土地管理实施办法》第21条第1款的规定：“使用集体土地，有下列情形之一的，由集体土地所有者收回土地使用权，另行安排使用：1、农业户口转为非农业户口后，其承包的责任田(地)、水面和自留地、自留山以及拆迁住宅后腾出的宅基地。……” 这个法规是1992年8月29日经广西壮族自治区人民代表大会常务委员会讨论通过的地方性法规，因为有了地方法规，且广西属于少数民族自治地方地区，故中央的“增人不增地，减人不减地”的政策规定不适用民族自治地方，如有地方法规规定，集体土地所有者可收回土地使用权。

我们认为：首先，承包期内发包方不得任意收回土地是《土地承包法》的一项基本原则，国家对农村土地承包经营权实行物权保护。已确权给农户的土地，只有当承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口时，才可由发包方收回。除此以外，集体土地所有者作为发包方也无权收回确权土地。其次，农户在承包期内虽然可以自愿将承包地交回发包方，但必须具备法定形式要件，即承包方应当提前半年以书面形式通知集体土地所有者。因为承包方交回承包地是件大事，应当非常慎重，必须采取书面形式。

随着《土地管理法》和《农村土地承包法》的颁布实施，农民的土地承包经营权再次得到法律的确认，农民在土地流转中的收益得到了法律的保护。《土地管理法》第十四条规定，“农民的土地承包经营权受法律保护”;《农村土地承包法》第十条规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”;第五十八条规定，“任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还”。既然法律保护农民的土地承包经营权，主张土地权利出让者的利益要在经济上得到体现，那么为什么农民在退出集体时，也就是说，当农民放弃成员权时反而在经济上得不到一点体现呢?(农村土地承包法)第二十六条规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”第二十九条规定，“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”从上述两项条款可以看出，《农村土地承包法》着重要强调的是发包方收回承包地的权利和迁入城市居住的农民返还承包地的义务，以及退地农民再次享有承包权时的限制条件，恰恰忽视或回避了退出成员权农民的利益补偿问题。从理论上说，如此立法既有悖于法律所强调的公平公正的原则，也违反了经济学中最基本的理性经济的假设。

该案例引起纠纷的首要问题是村集体对征用土地的补偿依据不明确。如果能够明确土地征用补偿的依据，其分配补偿的条件也将明确，其他问题也将迎刃而解。

土地征用系指国家因进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，对非国家所有的土地进行强制有偿的征购和使用，目前主要体现在国家对集体土地的征用上。土地征用补偿是指行政主体的合法土地征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受到特别损害，由国家承担补偿责任的制度。从概念中我们可以看出，土地征用补偿是针对“被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受到特别损害”而给予的，也就是说补偿的是因失去土地而遭受的损失。

当今世界上大多数国家和地区都建立了土地征用补偿制度，对给原土地权利人所造成的损失给予相应的补偿。一般来说，土地权利人可得到合理的土地征用补偿大致包括两部分：一是土地征用费，相当于征用土地的价值，是土地所有权的经济实现;二是土地补偿额，是对因征地而造成的经济及其他损失的补偿。当然，各国的土地征用补偿制度不尽相同。如美国财产法规定不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值;同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。英国的土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。德国的土地征用补偿范围和标准为：①土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值;②营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益;③征用标的物上的一切附带损失补偿。日本的征用损失的补偿则是以个别支付为原则。

上述国家的土地征用补偿规定都比较具体、清楚，土地征用补偿是因征地而造成的经济及其他损失的补偿，是土地所有权价值的体现，其补偿的依据与是否参与公益事业无关。

我国《土地管理法》第四十七条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。我国这种“相应补偿”或“适当补偿”的规定，虽然带有计划经济的色彩，而且比较概括，但其补偿的依据是很明显的，那就是补偿原土地的损失。

由此可见，土地补偿费是国家征用集体所有的土地时直接对土地支付的补偿费用，其实质是对土地收益的补偿，并非是对参加公益事业的补偿。我们在进行补偿分配时，不能脱离土地，必须是与土地有关系的人和物才