论我国土地征收的行政补偿制度思维导图

(1)宪法层面上补偿制度的缺位

行政补偿是由行政主体合法的行政行为引起，与因违法行政行为引起的行政赔偿不同;其次，行政补偿是以法律规定为依据。综上所述，认为行政补偿是指行政主体为了实现社会公共利益，在管理国家和社会事务中，作出的某些合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了特别损失，由国家基于保障财产权和公平原则予以弥补的法律制度。宪法和土地管理都规定了国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收并给予补偿。土地管理法中“临时用地”制度、“收回国有土地使用权”制度、“收回集体土地使用权”制度，不具有土地征收的法律性质，不属于土地征收补偿的范畴，不能与土地征收制度混为一谈、误用、混用。

宪法和土地管理法未明确界定公共利益范围。土地管理法第四十三条规定，建设用地必须依法申请使用国有土地，兴办乡镇企业和村民住宅以及乡镇村公共设施、公益事业建设用地除外。建设用地显然包括商业性用地和公益性用地。商业性用地应当通过土地市场以民事法律方法取得，公益性用地可以借助国家征收权的行使满足需要。土地管理法第四十三条关于公共利益目的的规定没有区别公益性和非公益性，无限扩大了建设征收土地的范围，即不管个人或单位，不管营利或非盈利，都可以运用国家征收权，使农民丧失土地。目前中国式的“圈地运动”，正是由于集体所有的土地不分公益或非公益必须先经过国家征收这一环节才能进入建设用地领域，因而导致滥用土地征收权损害土地权人权益的后果。

土地征收行政补偿制度中公共目的规定的缺陷必须立法加以完善。借鉴国外土地法规中关于“公共目的”的规定，我国可以采用列举式、概括式并用的方法，将国防、交通、水利、公共卫生、行政机关办公、实施特殊经济政策、教育学术及慈善事业等公共利益逐条列举，逐一加以规定。没有列举的以其他法律规定者为限。实务中应当先决定其是否为法律所列举的公益事业，然后决定有无征收土地的必要。为公共利益的土地征收是国民经济持续健康发展和建设和谐社会的需要，符合利益平衡和平等保护原则。非公共利益建设用地直接目的追求的是商业利润，并以获得土地使用权为目的，与所有权的变更与否没有必然的联系。商业单位与农民集体土地所有权人是平等的民事主体，他应当通过国有土地使用权和农村集体土地使用市场来取得，没有必要统统上升为以变更所有权的土地征收方式来实现。非公益建设用地只有支付比公益建设用地更高的征收补偿为代价，才可能达到利益的平衡。因此，土地管理法必须将土地征收权严格限定在公共利益目的的范围内，以避免征收权滥用和确保征收权合法行使，切实维护农民集体土地所有权，达到我国保护耕地的最终目的。

我国土地管理法及相关条例对土地征收程序规定为：征收申请及批准、补偿方案的拟订、拨付发证。这一程序存在二个问题：一是没有公益目的正当性认定程序;二是政府主导的强制性过浓，没有听证程序，剥夺了相对人为自己辩护和防卫的权利。

公益目的的正当性的认定是征收权行使的前提，是判定某一项具体征收行为是否正当的根据。但国务院及省一级政府对农民集体土地征收的批准仅是就土地征收范围(基本农田、耕地及其以外土地、土地面积)的决定，没有对公益目的事业的认定。前提不正当，征收权的行使即为非法。为保证公益目的正当性的认定，应当设置专门的土地征收机构，专事公益目的性认定，严格把关，避免各种可能滥用土地征收权现象的发生。

在土地征收过程中，批准征地方案基本不考虑农民的意见，征收补偿标准体现的是政府单方面意志，补偿安置方式可选性很小。强制性固然是政府征收权的特征，但是，对于剥夺农民土地所有权这样重大的事项，决不意味着公权力行使无需顾及民意，可以肆无忌惮。利益平衡被严重破坏时，“三农”必然出现不稳定局面。因此，必须改变现有规定。基于土地资源的不可再生性、不可替代性，土地征收公益目的性的认定、征地方案、补偿方案、安置方案应当充分听取农民的陈述和申辩，赋予农民维护自己合法权益切实可行的权力，建立完善的听证程序。毕竟他们失去的是脚下实实在在的土地。同时，应当建立一套有效的土地征收监督机制，以重典治地，遏制中国式的“圈地运动”，使耕地不再大量流失，农民不再流离失所，无可相依。

我国的土地征收补偿仅限于与被征收土地有关联的直接财产损失，而对于间接财产损失以及因此而延伸的一切附带损失未予补偿。依据社会公共负担平等原则，补偿的目的是要填补被征收人因征收所遭到的损失。因此，按各国通用的做法，应逐步扩大补偿范围，将残余地分割损害、经营损失以及其他可确定、可量化的财产损失列入补偿的范围，包括农民的择业成本、失业救济、养老统筹金等也应考虑进去，以缓和农民对政府征收土地行为的不满情绪，确保被征地人的基本人权。

土地征收补偿的方式，除金钱支付补偿外，农转非、招工安置已不合时宜。实物产权调换，移民安置补偿，替代地补偿，提供就业培训以及以土地换社保，一次性交纳养老保险统筹费用，到达退休年龄发放养老金等补偿方式，能够更有效的解决农民的实际问题。土地征收实际上掳走了农民最稀缺的生产要素土地，留下了农村最富裕的生产要素劳动力，过去行之有效的“农转非”已经变成了失地农民沦落为城市贫民的渠道。因此，补偿方式的变革更重要的是考虑失地农民今后的生存和生活以及生产要素失衡所带来的社会问题，如何构建和谐社会、建设新农村的问题。

土地征收作为行政机关剥夺或限制相对人财产权的具体行政行为，行政补偿引起的纠纷当然地可以向法院起诉，行政诉讼是重要的救济渠道。土地管理法未规定土地征收补偿争议的司法诉讼程序，这不利于保护被征收人的权利，也不利于监督行政主体行使权力。对于土地征收补偿争议应当明确规定，在穷尽行政程序后可以通过司法诉讼程序解决，经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。

行政补偿制度有效地平衡了财产权保护和行政权力限制之间的关系，是现代民主法制理念的反映。土地征收补偿制度则是行政补偿制度的重要组成部分。我国土地管理法及其实施条例关于土地征收补偿制度的规定还有不少立法空白，指导思想仍然偏重于国家利益的考虑而缺乏对公民合法权益的应有尊重。随着我国政治经济体制改革的不断深入，市场经济的迅速发展，大批集体土地被征收圈占。在统一的行政补偿法律制度尚没有制定的情况下，进一步建立健全和完善土地征收行政补偿制度，对农村、农业、农民问题的解决至关重要，对建设新农村、构建和谐社会至关重要，应引起行政法学界、立法者的关注。

主要参考资料

①梁彗星：《中国物权法研究》，法律出版社1998年版;

②张小铁：《市场经济与征地制度》，《中国土地科学》1996年第一期;

③梁彗星：《物权法》，法律出版社2002年版;

④姜明安：《行政补偿研究》，《法学杂志》2001年版;

⑤费安玲：《对不动产征收的私法思考》，《政法论坛》2003年第一期;

⑥王克稳：《论行政补偿》，2002年江苏省行政法年会论文;

⑦王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版;

⑧ 刘俊贤：《论建立和完善我国土地征收行政补偿制度》

⑨张梓太、吴卫星：《行政补偿理论分析》，载《法学》2003年第8期;

⑩[美]博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版。(山东省东营市垦利县人民法院·种磊)