越南的土地审批制度及其相关问题思维导图

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一、土地资源概况

根据1998年土地法，越南的土地被分为五类：农地、林地、除住宅以外的建设用地、住宅用地、河流山川等未利用土地。2003年，农地和林地占国土总面积的67%，建设用地面积占6%。

越南也是人多地少的国家之一。2003年人均土地面积为0.4公顷/人，人均农地面积为0.12公顷/人，农业人口人均农地面积0.16公顷/人，人均土地资源禀赋低于世界平均水平。同时，越南还是一个传统农业国家，水稻在农业中一直占据重要地位，是越南农业的支柱产业。土地尤其是耕地的重要性不言而喻，良好土地管理工作的重要性亦可见一斑。

自 “革新” 以来，越南经济取得了快速发展，1980～2000年间，越南人均国内生产总值的年增长率达到45%，在转型国家中仅次于中国。随着经济改革和社会发展，越南的土地利用出现了非常明显的“三增一减”趋势。未利用地占土地总面积的比重由1985年的45%下降到2003年的27%，农地面积由21%增加到29%，建设用地面积由4%上升到6%。这种土地利用变化趋势与越南政府长期以来注重农业发展、大力发展工业化、鼓励开发荒地的国家政策密切相关。

农地和林地面积的上升也掩盖了另外一个问题――优质农地流失。工业化过程中农地转为建设用目前农地保护问题却尚未上升为国家土地管理的重要职能，仅从农地转用审批就可窥见一斑。同时，农林地面积的上升是以土地过度开垦、水土流失等生态成本的损失为代价的。可惜越南政府没有对这两个问题给予充分重视，土地管理及各类土地审批的重心在于供应各类建设用地。

二、土地行政管理体制

越南的现代土地行政管理体制是在UNDP、澳大利亚国际发展署(AUSAID)、世界银行和瑞典国际开发合作(SIDASwedenInternational DevelopmentAgency)的援助下建立起来的，其中后者是土地管理方法论和技术手段的主要提供者。正因如此，越南沿用了西landadminis tration(土地行政)的表述，而没有使用landmanagement(土地管理)的说法。然而，由于受文化背景、政治体制、经济发展阶段以及土地所有制的影响，越南土地行政管理体制的本质却与西方有着很大区别，反而模仿了中国的很多做法，带有典型的转轨特征。

简单说来，越南土地行政的主要任务有三项：确保政治稳定、社会公平和经济发展。近年来，土地行政的中心愈来愈偏重于保障经济发展。

根据2003年越共九届中央委员会第七次会议决议，“土地由全民所有，政府为土地的所有权代表和土地的管理人。政府负责配置土地资源，将土地出租给组织、家庭以及个人使用，使用期限由法律规定”。其中“政府负责配置土地资源”这一表述，非常直观地表达出越南土地行政管理的核心业务是政府的“批地与供地”。

(一)四级土地行政管理体系

越南政府对全国土地实施统一的行政管理，实行中央、省、行政区和公社四级土地行政管理体系，这一体系始建于1994年。在这一体系框架下，国家土地管理局(General Department OfLand Administration， GDLA)对中央政府负责;省级土地管理局(Provincial Depar tmentOfLandAdministration，PDLA)对本省人民委员会负责;行政区土地管理局(DistrictBureauofLandAdministration，DBLA)对本行政区人民委员会负责;每一个公社设立一个土地办公室。

2002年越南政府机构大改革时，中央政府将包括国家土地管理局在内的7个部门合并，成立自然资源与环境部，主管土地资源、水资源、矿产资源、地质和环境。地方政府的这些机构也随之做了相应调整。从目前的业务运转情况来看，土地、矿产、水和环境的管理职能依然保持相对独立，与机构改革前并无太大区别。

从行政隶属和业务关系上看，越南土地管理体制的显著特点是：横向负责，纵向指导、数据逐级上报(见图3)。土地管理机构由本级人民政府产生，受本级人民政府委托，处理有关土地行政事务，重大土地管理事务由本级人民政府决定，并对下级土地管理机构进行业务指导。这种土地管理体制决定了地方政府(主要是市级人民委员会)对土地管理具有绝对权威，是配置土地资源和负责土地审批的主体。

(二)五部土地法

《土地法》是越南土地行政管理的根本大法，《土地法》的4次修改重点勾勒出现代越南土地行政管理由计划经济体制向市场经济体制的缓慢发展轨迹，期间，土地审批制度也随之发生渐变。

《1987年土地法》是现代越南的第一部土地立法。该法标志着越南土地改革迈出了最初的重要一步，但该法体现的仍然是集中的官僚式的管理机制，无法满足实际土地关系向市场机制转化的需求。当时土地审批的主要内容仍以土地分配(allotland)为主，因此根据1987年土地法，禁止所有的土地交易和租赁。

《1998年土地法》在1993年基础上进行了修改与补充，扩大了土地使用者的权利(比如再出租，以土地使用权人股等)。

2001年越南政府又对《土地法》做了一些修改和补充。主要包括：简化土地使用者行使权利的步骤;进一步明确土地价;制订政府为国家/公共安全之目的而收回土地的有关赔偿和支持条款;关于将土地使用权抵押给(本国或外国)在越南经营的机构的规定;允许在越南长期从事活动的海外越南人购买与住房相关的土地使用权。

《2003年土地法》的修改幅度较大，该法于2004 年7月1日生效。其中最重要的改革是该法律明确定义了各种农业用地，并规定了不同地类的土地价格框架。

三、土地审批制度概况

越南土地审批制度的形成，有其深刻的体制背景和时代背景，是与其大的社会环境、行政管理体制尤其是土地行政管理体制密切相关的。总的来看，越南的土地审批极为复杂、耗时，面对企业、个人和外资的强烈呼吁，2003年土地法对此做了很多改进，但并未发生质变。然而，随着市场经济的发展，土地审批制度也必然要适应土地使用主体的需求，逐步简化、弱化。

(一)主要土地审批类型

越南实行土地国有，由政府负责配置土地资源，所以几乎任何土地行为都需要政府审批。简要来看，主要有以下几种：土地分配审批、土地租赁审批、土地使用证审批、土地用途转用审批、土地使用权转让审批、外资用地审批等类型(图4)。每一种审批内部都有极其复杂的手续和程序。

1、土地分配审批

土地分配审批的权力由各级人民委员会负责行使。

土地分配的对象主要包括：家庭和个人建造住宅用地;企事业单位用地;各类工商业项目及建设发展包括工业园区用地。

具体审批机构和审批权限如下：

以下部门有权批准分配土地用于非农业和林业生产的用途：

①国民大会常务委员会可以批准由政府递交的用于农业和林业用途的土地转化为其他用地的年度计划。

②中央政府可以审查和批准由省和中央直辖市人民委员会递交的用于农业和林业的土地转化为其他用地的年度计划。

依据国民大会批准的土地利用规划和土地利用详细计划以及国民大会常务委员会批准的关于已分配用于农业和林业用途的土地转化为其他用地的年度计划，在必要的情况下，政府可以决定把分配土地用于任何用途。

③省和中央直辖市人民委员会可以依据规定把分配土地用于非农业和林业生产的用途。

下列部门可以分配用于农业和林业生产用途的土地：

①省和中央直辖市人民委员会可以把农业和林业用地分配给组织使用;

②行政区人民委员会可以把农业和林业用地分配给家庭和个人使用。

各级土地管理机构是土地审批事务的实际执行者，依照各级人民委员会的授权，负责接受用地者的用地申请;准备有关审查资料(如投资项目许可、分区规划、土地利用规划);颁发土地使用权证书。

当前正在使用土地的重新分配只有在土地收回(Land Recovery，下称土地征收)之后才可以进行。

2、土地征收审批

有权分配土地的部门也有权收回该土地，土地征收审批机构同土地分配审批机构。根据胡志明市人民委员会2004年5月发布的条例规定，当出现以下情况时，政府将从土地使用者手中征收土地进行分配或出租：

①土地用于执行国家预算项目、官方支持开发项目以及根据国外投资法进行的投资项目时;

②土地用于国家利益、公共福利、国防及安全事务时;

③土地用于建筑政府办公设施、宗教设施、社会基础设施、城市基础设施、主要的工业园区、高科技园区、经济区以及新城市区域时;

④土地用于城市引资项目、为低收人人群建造房屋项目、地方人民委员会安排的再定居项目、城市更新项目时;

⑤为经济发展、生产和商业、贸易及住宅建设等目的进行投资建设涉及的农业用地数量超过10公顷、非农业用地超过2公顷的(除①、②、③三款规定的以外)。如果某项目既使用农业用地又使用非农业用地，应根据两类用地的百分比来计算征地面积，最低征地标准是这两类土地面积的100%。

如果某项目的土地需求满足特定标准，根据投资者和正在使用土地的经济组织、家庭及个人之间的双边协议，双方有权进行土地使用权的转让、租赁或者将土地使用权作为投资条件。

如果某项目的土地使用需求不能满足特定标准，而除保留区外，土地使用者同意将土地转让给投资者的土地面积达到项目用地的80%左右时，政府将考虑征用该土地使用者的土地。

⑥当前由机构、家庭或个人使用的任何土地不满足土地使用权转让标准时。

可见，土地征收范围极其广泛。

根据土地法的有关规定，政府为了国防、治安、国家利益和公众利益的需要，必须收回已分配给其他土地使用者使用的土地时，政府应该对该土地使用者的损失给予赔偿。

土地征收补偿的标准为财政部针对不同区域制定出的土地价格框架。但由于越南存在非常严重的“土地价格双轨制”，一轨为政府规定的土地征收补偿价格，另一轨为“非正规土地市场’’自发形成的土地交易价格，且前者要远远低于后者，于是在土地征收补偿问题上，对不同的土地使用者就出现了两种截然不同的情况。

对于普通的用地者来说,为了顺利地从原来的土地使用者手中拿到土地，他们不得不支付两次费月：一次是，根据官方土地价格计算出来的土地使用费和租金，交给政府;第二次，是官方土地价格和民间土地价格之间的差额，交给农民。

对于强势用地者(如公共基础设施建设)，被征地地也者往往只能拿到极少量的土地补偿金，生活失去保障。虽然越南政府很少报道，但被征地者与政府之间在暴力冲突却时有发生。为此，自然资源与环境部正在研究新的土地征收补偿标准和征收范围，试图缓解社会矛盾。

3、土地租赁审批

土地租赁审批同土地分配审批。区别在于最后要签订土地租赁合同。

4、土地使用证审批

土地使用者拿到土地分配决定或土地租赁决定以后，需要到当地土地管理机构办理土地证书。这也是一个漫长的审批和等待过程。

经审查，土地使用者完成土地补偿、平整地面、基础设施建设、相关费用缴纳等工作之后，才能够获得土地使用权证。

5.土地用途转用审批

土地使用者(包括组织和个人)如果转变土地用途，需要向有关主管单位报请审批。具体包括：

(1)将水稻田用于种植多年生植物(perennialculti-vation)、林业发展或水产品养殖。这是由越南鼓励稻米生产的产业政策决定的。

(2)将特殊林(specializedforests)和保护林用地转变为其他用途。

(3)将农业用地用于非农业用途，如住宅用地。各级人民委员会(通常情况下为省、市级的人民委员会)负责审批土地用途转用，颁发土地用途转用决定。

6.土地使用权转让审批根据法律规定，不同土地使用者之间的土地转让亦需审批，审批机构为省和行政区的人民委员会。对于城市住宅用地，获得许可的条件是拥有土地转让税的完税证明;对于商业用地，需要符合有关规划。未授权的土地转让属违法行为。

7.外资用地审批

根据法律规定，外资公司的用地申请必须获得相关国家机构的许可，只能直接从有关部门租赁土地。以前外企投资越南的土地审批手续繁杂，土地使用费较高。目前，为了与东盟各国在投资政策进行比拼，越南政府调整了外资土地审批程序，缩短了土地审批时间，降低了土地使用费。外资企业可以以土地使用权作为抵押向允许在越南进行经营活动的信贷机构贷款,土地使用权抵押的条件和手续由政府规定。实际上，地方政府为了吸引外资，在土地使用中经常会走以“土地换投资”的道路。以宁平省为例，该省规定，到本省开发区投资的外企可以享受最低的土地租金甚至免费。

(二)土地审批与各类规划

越南实行的是下行规划体系，即自上而下地编制各级规划，下级规划服从上级规划。与土地资源管理密切相关的规划体系有三种：土地利用规划(1anduseplan)、综合经济与社会规划(comprehensiveeconomicandsocialplanning)、城市规划(见图5)。

根据越南法律规定，个人或企业必须要首先获得计划投资部门的投资项目许可，然后才可能向有关当局提交用地申请材料，审查其是否符合土地利用规划等条件。但由于越南的土地利用规划才刚刚起步，所以，审查用地申请是否符合土地利用规划往往只是走走程序而已。

而且，从越南二类规划之间的地位来看，综合经济与社会规划处于绝对的核心地位，以土地利用规划为基础的土地审批也只能是一种“以投资为核心的土地配置、审批制度”，至于被审批的土地能否被高效利用，则经常不是土地审批所关心的内容。土地审批的形式意义要远远大于其实际意义。

(三)国外对越南土地审批制度的评论

对于当前的土地审批制度，越南国内的批评声音一片，尤其是公司和企业。

据VietNamNet多次报道，很多企业认为，虽然2003年颁布了新的土地法，然而，因土地价格过高和审批手续繁杂而造成的土地获取困难依然是他们生产过程中最为重要的障碍之一，限制了生产规模的扩大。例如，河内的企业为了获得土地租赁证而不得不到13个行政部门去办理审批手续。2005年10月，越南自然资源与环境部在河内专门就此问题召开了一个座谈会，会上有公司提到，他们曾为了提交一封公函到自然资源与环境部跑了52次;有公司说，尽管土地法规定6个工作日就可以拿到土地审批结果，但他们实际上等了足足有6个月，甚至还有等3年的情况。自然资源与环境部副部长邓雄武(DangHungVo)也承认这种情况确实存在，并表示将简化行政程序，但同时也指出，目前越南的土地行政管理体制决定了这不是自然资源部一家所能够解决的，需要地方政府和其他部门共同努力才行。

根据德国技术合作公司和越南中央经济管理研究院(GTZ/CIEM)的联合调查，土地分配审批和租赁审批是最为复杂的审批程序之一，越南的中小企业为了获取