我国工程造价形成的三个阶段思维导图

因此，公款投资项目的招投标对满足上述规则（或原则）的程序和活动应有更严格的界定。值得指出的是，为了与国际惯例接轨，国家建设部和质量监督检验检疫总局于2003年2月17日联合发布了《建设工程量清单计价规范》，该规范（2003年7月1日实施）是我国建设工程项目造价形成由计划模式向市场模式转变的重要法规性文件。然而招投标是一种典型的市场制度，中国目前仍处于由计划经济向市场经济过渡的转型期，市场机制尚有许多不完善的地方，公款投资项目的招投标与承发包制度还存在许多问题。首先，没有完全体现公开竞争原则——由于政府职能转换和产权制度改革滞后，而且没有明确政府在工程价格管理方面的权限与义务，因而各级政府和相关的职能部门对招投标“管制”的监管，往往容易产生“创租”与“寻租”行为。其次，不能体现出业主利益和承包商利益平衡原则——由于缺乏市场制度下明晰的产权及利益激励机制。因而没有形成合格的建设市场主体（包括业主、承包商和社会咨询机构）。公款投资项目的业主和社会咨询机构既没有动力也没有约束机制来维护公众的利益，保证承包商的利益，国有承包商则缺乏追求自身利益的内在制度。再次不能体现出程序安全性原则——建设市场各主体没有维持信誉机制的产权基础；工程建设领域也缺少维护信誉的相关法律，如没有建立以工程担保和保险为核心的责任、风险制度以及工程承包合同争议或仲裁制度等。从上面的分析可以看出，市场能够甄选出承发包阶段符合帕累托最优的招投标程序和活动以及内含于其中的交易原则，无论是对公款投资项目还是对非公款投资项目，这些程序和活动及其内含的原则都是适用的——而且，能有效地形成建设工程项目的造价。此外，由于公款投资项目投资主体的特殊性，透明度应有更严格的界定，只有这样，才能实现公款工程项目造价形成的有效性和合理性。

与一般的购销合同、服务合同相比，工程承包合同要复杂很多，因而对于一项大型的建设工程项目，索赔是不可避免的。在公款投资的建设工程项目中，政府作为业主有合同制订的权力同时也有行政权力。为了克服业主和承包商权力不对等的情况，可以通过采用建设管理合同方式充分发挥社会专业人士的作用。当遭遇索赔时，由社会咨询机构成员组成的索赔委员会来处理争端，以保证争端解决的透明度和公正性。工程索赔管理是合同管理的一个重要组成部分，但美国建筑工业研究院1999年对其成员公司在中国从事工程建设的调查显示：还没有发现中国分包商提出过任何索赔要求，即使这些分包商在一些情况下有充分正当的理由。但是，为什么中国的承包商“索赔”意识弱呢·我认为，最根本的原因在于有国有承包商缺乏追求自身利益的内在制度；而且，中国的市场制度不健全，承包商可以利用非正式的方式和渠道来获得补偿。尽管从表面上看，中国国内公款投资的建设工程项目避免了“索赔”带来的损失，但“暗箱操作”所增加的成本可能更大，这对公款投资项目造价的有效形成会产生更大的负面影响。因此，建立公开、透明机制并形成一套严格的投资费用审批和成本控制程序，对公款投资项目造价的有效形成尤为重要。