行政公产管理关系与治安关系的联系与区别思维导图

行政产的管理是行政公产主体以积极的行政方式达成行政公产使用目的行为；反之，行政公产治安则是行政公产主体或享有一般治安的行政机关以消极的行政方式维护行政公产的安全的行为。这是两者最基本的区别。积极意味着行政公产主体以不受管理内部利益关系人的影响而自觉主动作出，而消极意味着行政公产在可能遭受侵害或损害，行使治安权的行政主体针对侵害（或损害）人行为而被动给予其限制的行为。这里的消极与积极之分也是相对意义上的，治安权也不尽然是被动性的。2一般而论，两者的区别主要有：

行政公产的管理权，可以设定公产的持续性独占使用权，重在维持行政公产的持久使用；行政公产的治安权，只能许可暂时性的使用，重在维护行政公产的安全与秩序。例如《公路法》规定，因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者公路改线，建设单位应当事先征得公路行政公产主管机关的许可，这种许可具有持久性质，应当作为管理权行使；3另一种规定，如果从维护交通安全的目的出发，在进行工程建设中，铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具在公路上行使可能影响交通安全时，需有公安机关对此暂时性使用的许可，这种暂时性使用许可权即是行政公产的治安权4.

行政公产的管理主要针对的是行政公产主体本身，这种管理权是一种职权，更是一种义务。这种“义务性”反映了行政公产管理学原理强调行政公产主体对行政公产的积极性主动性功能，行政公产主体怠于行使则构成消极违法；行政公产的治安则针对的是行政公产的使用安全与秩序，所针对的对象是包括行政公产使用者在内的一般人。任何公民侵犯行政公产的行为都应当受到治安权的干涉。

行政公产的管理从本质上讲，是一种内部行为，不具有对外的法律效果，所以一般的法律后果是排除违反者的行政公产使用权以及在特殊情况下少量的罚款。这些行政措施只是出于管理的需要对于违反行政公产管理规则（内部规则）而采取的，是家宅权行使的一种形式“。而行政公产的治安则在本质上是一种行政行为或刑事处分行为。如果违反者的行为是一般违法行为则可能导致的是行政处罚行政执行等行政行为；如果违反者的行为已经触犯了刑律，则可能导致的是刑罚处罚。如我国《公路法》第83条规定，阻碍公路建设或者公路抢修，致使公路建设或者抢修不能正常进行，尚未造成严重损失的，依照治安管理处罚条例第十九条的规定处罚。该法第84条规定，违反本法有关规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。6

以上是行政公产管理权与治安权的几点区别，这种区别并非界限分明，许多情况下两者发生竞合。7这主要是由于两者除了区别外，还有相当程度的联系。

行政公产的管理与行政公产的治安虽然在直接目的上大不相同，但在根本目的上却是一致的，都是为了行政公产能够充分地发挥公用效能。所以，在具体行政方式上两者有许多相似之处。以《公路法》的规定为例，基于路政管理的需要，可以对公路的使用加以限制禁止；同时基于公路交通安全与畅通的需要，亦可对公路的使用加以限制禁止。在这种情况下，二者应基于各自独立的权限分别采取行政措施，应认为均有独立的效力，互相尊重其权限。8法国行政法学中，在对同一公产管理保护上，可能同时存在公产保护警察权和一般治安警察权两种权力。例如，在公共道路上，有保持道路完整的公产保护规则，也有维持交通安全的一般治安规则，这两种警察使用的手段相同：由有警察权限的机关制定具有惩罚制裁的预防性规则。公产保护警察权的目的是保持公产的物质完整，它和公产不可分离，具有财产权性质。一般治安警察权的目的是维持社会的安定、和平和卫生，不具有财产权性质。公产保护警察权力，由公产所有权的行政主体行使，治安警察的管辖权力，可能由其他行政主体掌握。9可见，法国对行政公产的管理权理论中并不包括“公产保护警察权”，承认行政公产上有两种警察权，但因其目的，性质均不相同而有较为明显的区别。

行政公产的管理基本是一种非权力行为，而行政公产的治安是一种权力行为。所以，存在着一种可能的危险就是行政公产主体为了管理方便和利益驱动而经常采用治安行为。为了扭转此种现象，有必要加强对行政公产管理规则的深入研究。

注释

1、治安权在西方国家中一般称为警察权。但其警察的涵义与我国不同。例如，法国的“行政警察”指的是行政机关为了保证公共秩序而对公民自由所加的限制。行政警察包括一般行政警察和专门行政警察。一般行政警察是针对全体人民的全体活动的警察权力，这种警察权力目的在于保护公共安宁、公共安全和公共卫生不被破坏。而专门行政警察则是使以保护其他秩序为目的的警察活动。例如文化部具有美观警察权力、农业部具有渔业警察权力、交通部有铁路安全警察权力、财政部具有查缉海关走私警安权力、内政部具有对外国人的警察权力、大学校长和类似的教育机构具有维持校园内部秩序的警察权力等。（参见王名扬《法国行政法》，第460至465页的相关内容）。日本行政法学上，警察一词是指为了维护社会公共的安全和秩序，基于一般统治权而限制私人的自由和财产的权力性活动。（参见盐野宏《行政法》第59页，第276页的相关内容）。

2、如警察向遭受灾祸的车辆或人员提供援助就是一种主动的行政行为。

3、见《公路法》第44条的规定。鉴于法理应确立的概念、原则在我国尚无完备的实定法依据，故以日本法律为例，下同。

4、见《公路法》第44条、第45条、第48条的规定。

5、关于家宅权，详见下章有关内容。

6、在法国，公产保护警察的惩罚，大部分不适用刑法典中的规定，而运用道路违警处罚的规定。目前法国法律规定具有警察权力保护的公产称为道路公产。这里所谓道路，范围很大，包括很多不是道路的公产在内，违反保护道路规则的处罚称为道路违警罚。道路违警罚分为两类：一类为次要道路违警罚（Contravention de PeviteVirile）；一类为重要道路违警罚（Contravention de Grande virile），二者适用的事项、受理的机关和程序不同。次要道路违警罚适用于违反公共道路保护的规则，由普通法院受理，诉讼的程序和一般违警罚相同。次要道路违警罚的种类是罚款。没有罚款的规定时，适用刑法典中违警罚的规定。普通法院有权命令停止道路工程的进行、拆除违法的工程、修复道路、停止侵占行为、赔偿损失等。重要道路违警罚适用于海洋公产、河川公产、陆地公产中除公共道路以外由法律规定的其他公产，包括：铁路、军事工程、市镇供水供气设施、排水工程、筑堤工程等。受理重要道路违警罚的法院是地方行政法庭。主要道路违警罚包括罚款和修复责任。罚款数额较高，同时具有惩罚和恢复损害性质。参见王名扬《法国行政法》，第337至339页。此外，王名扬在《美国行政法》中，谈到刑事司法权是否可以委任的问题时，他说：“这种严格限制（指刑事司法权不能委任于行政机关——笔者注）现在开始动摇。1969年，纽约州立法机关通过机动车辆和交通法，把一部分违反交通规则的轻犯罪，由法院移交行政机关审理。……这个法律的制定是……对法院传统的刑事管辖权打开了一个突破口，这是行政机关进人刑法领域的第一步。”美国的上述作法极似法国的作法。（见王名扬著：《美国行政法》中国法制出版社1995年版，第314—315页）。

7、盐野宏也注意到了这一点，他说：“虽然存在被解释为排他性的公物管理作用，但是，公物管理权也是以从确保公物的合理利用的角度进行公物利用的调整乃至规制为其对象；所以，发生与立于公共安全观点在利用者之间进行调整的公物警察竞合的情况。”参见盐野宏《行政法》法律出版社l999年版，第267页。

8、如《公路法》第45条规定，跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋没管线等设施的，以及在公路用池范围内架设、埋没管线、电缆为设施的，应当事先经有关交通主管部门同意，影响交通安全的，还须征得有关公安机关同意。即有关公路公产本身安全的治安权限，可由交通主管部门行使，有关影响到因使用、公路公产而致交通安全的治安权限，由公安机关行使。日本法律则采取了行政机关之间“相互协议”的方式。如关于《道路法》上的道路占用许可和《道路交通法》上的许可，分别设置了有权限的行政机关相互协议的规定。该协议并不是预定了两个行政机关的合意，而被解释为在协议之后分别作出决定。见盐野宏《行政法》法律出版社1999年版，第767—768页。

9、参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年5月版，第337—338页。