在中小企业推广安全代理制度的探讨思维导图

中小企业较差的安全生产状况引起了事故的频频发生，不但造成了经济上的损失，而且也造成了较大的社会压力，成为社会不和谐的不安定因素，甚至对我国在国际社会上的形象产生负面效应。全国政协委员、全国总工会书记处原书记纪明波在2005年的全国政协十届三次会议上也特别强调“小企业安全生产工作不加强，扭转安全生产形势就无从谈起”。所以，加大安全投入，改变传统的安全管理模式，建立我国中小企业安全管理的长效机制，提高整个中小企业的安全生产状况，是搞好安全生产监督管理，构建社会主义和谐社会，实现可持续发展的关键所在，也是当前亟待解决的问题。

企业为了追求经济利益的最大化，千方百计降低生产成本，减少安全生产方面的投入，许多处于资本原始积累初期的中小企业，这种趋势就更加明显。有的企业干脆将安全管理机构撤消或与其他部门合并，使安全管理完全处于失控状态。在有些企业看来，市场竞争风险远大于安全生产的风险，有极少数的企业主甚至认为，用死几个工人的代价来获得高额利润是值得的。片面追求产值、利润容易诱导企业负责人产生急功近利的思想，从而忽视安全生产对企业发展所具有的潜在和长远效益。这种情况下，企业就会自觉或不自觉地消极应付，甚至抵制政府的监察管理或者利用不正当手段逃避监察管理，轻视从业人员安全健康的基本权益。在某些经济效益较差的企业，这种情况就更为严重。

我国目前中小企业管理者的整体素质不高，表现为文化层次较低，对安全法律法规不了解，安全意识淡薄。以学历为例，全国大型企业每百名职工中大专以上学历的人员为10.46人，小企业为2.96人，仅为前者的28%。湖北省对中小企业的调查发现，具有大专以上学历、懂安全、会管理的业主不足30%。由于当前社会认识的偏差，许多中小企业无法吸引专业技术人才，这也表现在缺乏专业的安全管理和技术人员，势必造成企业安全管理混乱，制度不科学，对安全隐患不能及时发现并整改，使得安全落入“无人管”、“不会管”的尴尬境地。这是安全事故发生的主要原因之一。

一些经营者由于安全认识的不足，片面强调发展和利润，不注重安全生产管理方面的人员、资金、技术、设备、劳动保护用品等的安全投入，不注重设备的更新及日常的维护。虽然最近几年部分中小企业都使用了较为先进的生产工艺和设备，但是，还有很多中小企业普遍使用落后、老化甚至是已经被淘汰的生产工艺或设备，而且缺少基本的安全防护措施。很大一部分中小企业还都是家庭作坊式的生产模式，特别是一些技术含量低和劳动密集型的企业，安全生产问题更加突出。1999年1月22日，国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批），其中包括20种落后的生产能力，36种落后的生产工艺装备，58 种落后的产品，基本上涉及的是小型工业企业。这些设备的使用，由于没有基本的安全防护措施，为生产埋下了危险和隐患，一旦产生触发条件，如环境参数发生变化，操作者的不当操作，就极易发生事故。由于小企业的生产成本低，一些大企业将存在职业危害的加工环节转移到小企业，将职业危害转嫁到小企业，使一些已在大型企业基本控制的事故和职业病又在一些小企业中抬头。

管理活动范围狭窄，大量劳动力密集型中小企业的存在与我国要素资源禀赋的特征是一致的，这就决定了中小企业自身素质偏低，管理、技术及人力资源不足3。强化安全生产监督管理是提升中小企业安全生产水平的最有效途径之一。为充分合理地利用现有的安全管理和技术资源，服务于中小企业安全生产，笔者通过借鉴税务代理制度，提出了发展安全事务代理的概念。

《安全生产法》明确规定对矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。而对上述规定以外的生产经营单位，从业人员在300人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。

安全事务代理就是将经过国家严格考核认可的“注册安全工程师”，由社会中介组织（如安全事务所）聘用并纳入其管理，通过相关法规对注册安全工程师的权利、义务、责任做出明确规定，由需要聘请安全管理人员的中小企业与安全事务所签订“授权安全管理协议”。由注册安全工程师对其行使安全管理职权，建立安全代理关系。通过安全事务代理，由注册安全工程师为中小企业提供管理咨询、技术支持等有偿服务，使中小企业安全生产逐步走上良性循环的轨道，建立中小企业的安全生产长效机制。

（1）客观公正性。安全代理作为政府和企业之间安全监管的中介，一方面要受企业的委托行使安全相关的职责，另一方面也有义务协助政府主管部门做好安全监管工作，如安全检查、年度安全报表等，因此只有坚持客观公正的立场才能体现其存在的价值。

（2）相互自愿性。安全事务代理不是国家安全生产宏观管理的法定程序，企业有权利选择或者不选择安全事务代理，而安全代理中介机构也可拒受委托。

（3）服务有偿性。在市场经济社会中，知识具有商品属性，可以而且应该进入市场体现其价值。安全代理是以专业知识和技术提供服务的行为，理应实行有偿服务，完全符合市场经济原则。

（4）权责对等性。根据民法通则规定的代理后果由被代理人承担的原则,在代理业务中出现安全责任事故，应由企业负责4；至于由于安全事务代理人的失误造成的安全事故,则由代理人依据协议向委托方负责。

安全事务代理中介作为市场中介的表现形式之一，是市场经济发展的必然产物，一些职业安全咨询中介发展较好的国家，如美国、德国等，几乎都是市场经济体系较为完善和发达的国家5。安全事务代理的发展有其必然性，其一，市场经济体制下，国家利益已经不能取代企业利益，需要在法律框架下，由独立公正的市场中介来为企业进行合法服务。这是产生安全事务代理的最根本的经济利益动因。另一方面，现代科学技术的发展，大量新材料、新工艺的投入使用，安全管理对象日益复杂化，对一些复杂的管理对象普通安全管理人员难免力不从心，而聘请专业技术人员，相对于小企业，又造成人力资源的浪费。这样使得中小企业客观上需要从外部获得安全资源的支持，这个外部资源最直接的就是安全事务代理。其二，建立现代企业制度的关键之一是管理规则必须与国际惯例接轨。安全事务代理的产生，是我国自推广职业安全健康管理体系以来的又深一层次与国际接轨。其三，加强中小企业的安全管理，一方面要按照《安全生产法》及《行政许可法》的要求，改进安全生产主管机关机构设置及执法人员的工作方式，形成机构精简、运作高效及内在监督制约的机制；另一方面要改变在监管过程中由执法人员单方面解释安全生产的做法，形成有效的社会外在监督约束机制。安全事务代理的产生，将是我国安全生产监管体系改革的重要促进因素，它对政府安全生产监督管理水平的提高 、监管方式的改进完善 、执法人员的廉政勤政建设都是至关重要的。同时，安全事务代理制度的建立，对于政府主管部门不断严密相关法律，强化法治，淡化人治因素，将是一个较为理想的促进机制。

依托注册安全工程师资格认可机制，建立和推广安全代理制度，有助于弥补中小企业管理者自身安全生产管理、安全技术能力的不足，为其提供“外脑”。主要作用表现为：提高企业安全投入决策的科学性；对企业进行综合诊断，明确和解决企业存在的事故隐患问题；通过培训教育，提高从业人员的安全素质和安全意识；帮助企业调整管理体系，建立持续改进的职业健康安全管理体系。同时也减轻安全监管机构的工作负担，使安全监督部门从事务的直接参与者变为名副其实的宏观管理者，提高了安全监督的透明度、公正性，也可杜绝一些独断专行、以权代法、人治化管理等非科学的，甚至是腐败的现象发生。

提高我国中小企业安全生产水平是一个系统工程，涉及面很广，不可能仅仅依靠企业自身就能做到，必然需要政府、社会等外在力量协力支撑。如完善监管体制，严格市场准入，加大安全投入，增强社会监督等。只有立足国情，通过政府、社会、企业等方方面面的联合互动，逐步建立我国中小企业安全管理的长效机制，这也是搞好安全生产监督管理，构建社会主义和谐社会，全面落实以人为本、全面、协调、可持续发展观的关键所在。

参考文献