小煤矿关停难 再现体制弊端思维导图

而事实上，类似张祥川矿这种产能在一年间增加一倍以上的情况，目前在丹东、辽宁乃至全国并不鲜见。对此，一些熟悉情况的人指出，其中不少与国务院整顿关闭小煤矿所卡的产量红线有关。

鉴于小煤矿安全事故频发，国务院决定自2005年8月起用三年时间关闭整顿1万个小煤矿，而被列入必关之列的小煤矿核定产能，便是年产3万吨（含）以下。

事实上，有关部门在今年上半年关闭了5900多个小煤矿之后，在第二阶段将范围由非法、不具备生产条件扩展到破坏资源、不符合产业发展布局、生产工艺落后等领域，这意味着关闭难度加大，预计到明年上半年还将关闭2600多个。

正是在这一背景下，安监总局等7部门组成的督查组11月7日～25日在辽宁、陕西、河南等12个省进行联合执法督查时，发现了上述小煤矿产能“紧急增肥”问题。

为逃避关矿，小煤矿产能核定暗藏“玄机”

矿主张祥川说为提高产能，自己的煤矿花了几十万元进行技术改造，而据督查组人员介绍，类似规模的煤矿产能翻番，仅仅投入了几十万元远远不够，正常情况下，每生产一吨煤的投入约为300元，那么4万吨的产量，前前后后总共的投入大约需要1200万元，一般的小矿主并不具备这样的实力。

张祥川随即表示自己大概投入了这个数的资金。

“你投入了这么多钱，请了一百多位工人，为什么去年一年实际的产量只有1.6万吨？”督查人员进一步质疑，因为按矿主所说的一吨煤260元计，该矿一年的销售收入只有416万元。

“就是这样”，张祥川有些不知如何作答。

“今年的生产能力核定比去年翻了一倍，除装了风扇，增加了运力，你在技术改造、安全保障等方面还有什么投入吗？”督查人员想确认他如何保障产量翻番。

“没有”，张祥川回答。

类似上述张祥川矿的情况，在督查组先后检查的丹东爱阳镇三一七煤矿，本溪市小市镇东旭煤矿、财源煤矿，本溪县第一煤矿等也均出现：去年的产量只有1万吨多一点，在投入杯水车薪的情况下，今年的产能核定均达到4万吨。

“如此核定，完全与核定产能的初衷相左”，辽宁督查组组长、国家安全生产监督管理总局局长李毅中表示，“核定能力不是为了提高产量，而是为了安全，能力核定，是以运输、通风、电力等煤矿生产条件中的瓶颈、短板来核定”，企业超产的动力本来就很强，通过核定再把非法核定成为合法，“就完全失去核定的意义了”李毅中说。

事实上，正是针对2005年的煤矿产能核定中，存在越核越大的倾向，才有了今年第二次的核定。

“张祥川矿有一定的代表性，”辽宁省煤矿安全监察部门的人表示，“为了少纳税，一些小煤矿长期瞒报、少报生产能力，而如今，国务院下达了整顿关闭小煤矿的文件，年生产能力在3万吨（含）以下的煤矿都在关闭之列，他们又通过各种手段、途径把产能做大到4万吨，这样，就可以逃避关闭的命运。”

煤矿产能越核越大，其隐含的不安全因素在于：在生产设备、安全投入不到位的情况下，如果能力核定最终得到确认，把非法产能核定为合法，那么在煤炭供不应求的背景下，矿主会想方设法去实现产量，由此出现超能力、超强度、超定员突击生产的情况，而这，在李毅中看来，“安全形势真是岌岌可危，后患无穷”。

“根据我们了解到的情况，上述情况也并不仅仅出现在辽宁”，李毅中担心，第二次核定“走了过场”。

小煤矿关闭，到底难在哪里？

统计显示，煤矿事故大约70%以上是发生在小煤矿。同时，不在少数的小煤矿存在非法开采、不具备安全生产条件、技术薄弱、破坏资源、污染环境等问题。尽管目前全国的煤炭产量大约1/3来自于乡镇小煤矿，但国务院还是做出了3年内（2005年8月到2008年上半年）关闭整顿万余小煤矿的决定。目前来看，时间接近过半，全国关闭了不具备安全生产条件和非法煤矿5900多处，但在一些地方，煤炭资源整合不规范、煤矿建设项目违法违规等问题仍比较突出；一些已经关闭的小煤矿又死灰复燃，一些本应关闭的煤矿仍在继续违法生产，事故频发。

小煤矿为何屡禁不止？它们的存在，到底肥了谁的腰包？

以本溪市为例，现有煤矿数量172家，其中，按照新核定的能力计，4万吨及以上煤矿121家，4万吨以下的51家，核定能力前生产能力为386万吨，2006年核定的年生产能力为636万吨。

但对本溪县政府来说，情况就不一样了。本溪市现有的煤矿中，123家即超过70%都分布在本溪县，煤炭收入占到本溪县财政的比例，没有见到具体的数字，但其重要程度从县相关人员的态度即可见一斑。当督查组人员发现本溪县小市镇东旭煤矿的采掘图纸上只有一道门，违反了煤矿采掘规定时，陪同督查的本溪县政府有关人员立即表示是图纸少画了一道门。对煤矿开采而言，图纸是一切的基础，少了一道门，要么就是真的只有一道门，要么图纸就是为应付督查而画。

在督查组所到的本溪县三家煤矿，均存在今年新核定的产能比实际产量以及去年的核定产量翻番的现象，当督查组要求见一见今年具体负责核定的中介机构本溪县煤炭技术服务中心负责人时（该中介机构要获得核定产能的资格，必须获得相关部门的认证），县政府相关人员表示无法联系上。

在本溪县财源煤矿，矿主与本溪县煤炭技术服务中心签定的合同显示，该中心承诺帮助财源煤矿技术改造，并实现4万吨的产能核定，财源煤矿一次性支付5000元。据该矿主介绍，他换了风机、角车，以加大抽排瓦斯的力度以及运力。督查组人员介绍，如果产能要实现翻番，仅靠加大排风以及运力是远远不够的，具体到财源煤矿，国土部门批给的可采储量为27万吨，以一般小煤矿30%左右的回采率计，可产煤9万吨左右，如果真正按照4万吨的产能来投入，资源很快就枯竭了，有可能收不回成本。

“如果真正加大产能，在投入严重不足的情况下，只能是降低安全系数来扩大产能，让工人在安全保障不足的情况下，超强度、超定员工作，这样将酿造更大的安全隐患”，李毅中非常担心。尤其是，督查人员表示，督查所到的煤矿几乎都没有给工人按国家规定购买基本的工伤医疗保险，在张祥川煤矿，几乎一半的工人没有签定劳动合同。

小煤矿关闭再现体制弊端

客观上看，由于辽宁省东部山区受煤层赋存条件所限，不适宜中型以上矿井开采，形成了丹东市、本溪市小煤矿云集的局面。上世纪80年代初，丹东乡镇煤矿数量曾达到800余个。

但是，督查人员指出，在丹东市爱阳镇刘永富煤矿附近，500米之内的弹丸之地上竟然有4个小煤矿，表明相关部门没有做好该地区的煤炭资源规划布局工作。

以辽宁为例，随着煤炭部的取消，对煤矿的行业监管力度实际存在弱化的倾向。直到2.14阜新特大矿难事故之后，辽宁省成立了煤炭工业管理局，同时赋予了其管人、管钱的权力，以加强对煤炭行业的管理，但在一些地方，仍然存在人员配备不够的情况，安全检查尚且应对不暇，根本谈不上对资源布局进行合理的规划。事实上，对全国而言，煤矿事故频发，与煤炭行业管理弱化不可谓没有关系。

除了行业管理弱化，一些小煤矿为了少纳税，长期瞒报、少报生产能力，暴露出煤炭行业税收政策的弊端。以前述张祥川煤矿为例，“年产1.6万吨煤，一百多位工人，根本谈不上利润”，督查人员表示。辽宁省煤炭管理部门的人员分析，小煤矿主要需要交纳增值税、增值税附加以及所得税，均与销售收入，也就是产量有关，而且，在多数地方，目前所得税采取的是包税制，意即每年按照核定的生产能力而不是实际的产能交税，这就助长了矿主少报产量以避税。李毅中表示，包税制客观上起到了鼓励小矿主超产、瞒报的作用，因为多出的煤是不需要交税的。他透露，安监总局已经会同税务总局酝酿明年改变包税制做法。

针对多数小煤矿资源浪费严重问题，李毅中指出目前正在八个煤炭主产省进行的资源有偿使用改革试点，其将对肆意开采、浪费资源起到一定的遏制作用。他进一步指出，通过对小煤矿提高安全门槛（淘汰落后的生产工艺、提高瓦斯抽放能力、收取风险抵押金等）、资源门槛、环保门槛等，可以逐步解决小煤矿安全隐患突出等问题。

事实上，小煤矿的问题绝不仅仅是小煤矿本身的问题，在李毅中看来，“失职渎职、官商勾结、权钱交易、经济增长方式，以及目前随着城市化进程的加快、农民工大量进城等深层次的矛盾，是影响安全生产形势的重要因素”。

11月22日，监察部和安监总局颁布实施了中国首部关于安全生产领域政纪处分方面的部门规章——《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，这表明，除资源有偿使用改革试点外，一些影响安全生产的深层次问题正在逐步解决。