电力安全生产形势、差距和对策(待续)思维导图

我国电力行业的法规制度层次如图1所示。按层次分类，每一层次都有相应的比较完善的安全管理制度体系。

图1 电力行业的法规制度层次

(1) 国家颁布的法规。一般为强制性法规，例如：《中华人民共和国电力法》、《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》、《电网调度管理条例》、《供电营业规则》等。

(2) 行业法规。包括IEC(国际电工委员会)、IEEE(美国电气与电子工程师学会)、电力、机械、建筑等强制性和非强制性安全标准，其中以电力行业标准为主。

(3) 国家电力公司颁布的法规。包括国家电力公司系统内的企业标准、安全管理规定、规程、制度等，例如近期颁发的《安全生产工作规定》、《安全生产奖惩规定》、《电业生产事故调查规程》、《防止电力生产重大事故的二十五项重点要求》、《安全生产监督规定》。

(4) 网省电力公司制定的制度。根据各自管理范围制定。

(5) 发供电施工企业制定的制度。根据设备状况和施工条件制定。

(6) 服务性公司制定的制度。根据其性质制定。

电力安全法规制度按照其内容和性质分类，包括组织管理性安全法规制度、操作安全制度、技术管理性安全法规制度、技术安全标准，见图2。

图2 安全法规制度的性质分类

(1) 组织管理性安全法规制度。从组织上和管理上保证安全，例如《安全生产工作规定》、《安全生产监督规定》、《安全生产奖惩规定》等。

(2) 作业安全制度。保证作业人员在执行作业任务过程中的安全，如《电业安全工作规程》等等。

(3) 技术管理性安全法规制度。从技术角度对设备实行安全管理，例如《电力设备预防性试验规程》、《继电保护和安全自动装置技术规程》、《发电厂金属技术监督规程》等等。

(4) 技术安全标准。对设备规定应达到的技术标准，例如安全工器具的耐电压、耐应力强度，电气设备的外绝缘水平，发电厂接地网的接地电阻等方面的具体标准。

按照作用对象分类，电力安全法规制度包括综合管理、发电运行和维护、输电运行和维护、供电运行和维护、电力建设类，见图3。

图3 安全法规制度的作用对象分类

(1) 综合管理类。例如《安全生产工作规定》、《电力生产事故调查规程》以及各类安全生产目标考核办法等等。

(2) 发电运行和维护类。锅炉、汽轮机、发电机运行和检修规程等等。

(3) 输电运行和维护类。例如《电网调度管理条例》、《电力系统安全稳定导则》等等。

(4) 供电运行和维护类。例如有关配电系统供电可靠性的管理办法，供电企业安全性评价等等。

(5) 电力建设类。例如《电力建设安全施工管理规定》等等。

过去电力行业中企业与企业之间的关系是简单的上下级关系，管理方式为行政命令式。随着电力体制改革的深入，现代企业制度的建立，管理关系已逐步建立以资产为纽带的关系，管理方式为法人治理结构，尤其是对发电企业情况最为普遍。

目前我国电力行业的组织结构如图4所示，其中，国家电力公司与华北、东北、华中、华东、西北5个网公司之间是总公司与分公司的关系；与除广东、内蒙、海南以外的其他各省(自治区、直辖市)电力公司之间是母子公司的关系。目前，已逐步按照现代企业制度的要求建立起以资产为纽带的管理关系，包括安全管理关系。随着电力体制改革的进一步深入，图4的组织结构还有可能发生变化。

图4 我国电力行业的组织结构

其中，许多发电企业不完全为国家电力公司系统拥有。其企业间组织机构如图5所示。

图5 省电力公司的组织结构

在电力行业，实行母公司对子公司、总公司对分公司、上级对下级的安全监督制度，同时承担连带责任。安全监督机构行使安全监督职责，并在业务上受上级安全监督机构的领导。

网省电力公司、发供电企业设有独立的二级安全监督机构。所谓独立，即不与其他业务部门合并，以保证安全监督的超脱和公正；所谓二级，即直接向决策层负责，以保证安全监督的权威和力度。所有监督机构由行政正职负责。但是，在发电领域由于许多发电公司是由多方投资的有限责任公司，总经理向董事会负责，而这种现代企业制度是一个权利分散、相互制衡的组织结构，因此，至上而下的安全监督关系变得复杂。

安全监督机构的主要职责是监督安全生产责任制、各项安全生产规章制度的落实；监督设备危及安全的技术状况和人身防护状况；编制劳动保护措施和安全技术措施计划；组织配合事故调查；对事故进行分析统计并提出指导性意见；提出对下一级安全考核的目标等等。

(1) 组织管理为：一个核心——以行政正职为核心的安全生产责任制；两个体系——安全生产监督体系和安全生产保证体系；三级安全网——企业、车间、班组。

(2) 技术管理为：总工程师负责，生产技术部门和专责人组成的技术管理体系(包括技术组织和规程标准)，以设备作为监督对象的五项监督(绝缘监督、金属监督、化学监督、自动化及仪表、继电保护)，在技术上保证电网和设备安全，每项监督的内容依据相应的监督规程和技术标准而定。

电网操作以命令方式由调度下达操作指令，运行值班人员根据命令填写操作票，每一步操作的步骤、顺序作为执行和备案文件，在执行中每操作一项都由监督员唱票，操作人员复诵后才能进行，所有操作结束后，操作票存档。

检修人员进入现场工作必须办理工作票，办理工作票有特定的申请程序，审批程序。工作票中应明确工作负责人、安全监护人、安全措施、注意事项等。部分安全管理工作做得比较好的电力企业实行标准化作业文件，将不同工作项目的每一道工作程序、工作要求、注意事项作为执行文件执行。

电力行业作业管理有较多规定，例如，针对电气设备的检修工作，在工作票的办理和执行过程中就必然涉及到：

(2) 工作监护制——“旁观者清”，必须有1名员工独立于工作任务之外，专职对工作班成员进行监护。工作监护人随工作票中的工作任务同时批准。

(3) 工作间断、转移和终结制度——不能想停就停、想走就走，必须对工作现场状态有交代，并在工作票上办理相关手续。

图6 目标考核管理过程

(1) 对经营者的目标管理。在安全目标上，根据管理的范围、深度、条件设定不同的安全业绩目标，目标完成情况与经营者的收入挂钩，每年一次年度考核兑现，5年一次大的表彰奖励。例如，一个数万人的省电力公司发生5种事故之一(如人身死亡事故)，领导班子所有人员的考核收入将减少1/3。

(2) 对企业的目标管理。根据不同类型的企业设定目标(如火力发电厂38个子目标；供电企业101个子目标)，对每个子目标的完成情况进行评分，总分作为企业工作业绩的评价依据。5年前，有66个发电厂和供电企业满足基本条件，2000年已增加到443个。这项活动使电力企业总体管理水平有很大提高，安全基础得到加强。

1.3.2 过程控制——安全性评价、安全检查、技术监督、进行整改例如，安全性评价管理过程见图7。安全性评价工作包括：

(2) 建立专家库。主要由长期从事安全、生产技术的退休专家组成。这些专家必须具备经验丰富、技术过硬、掌握标准、熟悉程序的条件。

(3) 规范评价程序。按照规范的程序进行评价操作。

此项工作类似对一个人做全面体验，首先制订一个详细的体检表，然后由各科医生诊断，再对症下药。但工作量较大，每次需要100人·天。

图7 安全性评价管理过程

可靠性管理是针对设备安全的管理手段，应用统计方法综合分析设备的运行表现，如设备的非计划停运率(Unplanned Outage Rate)等，运用统计学和概率原理指导工程设计、设备订货、安装调试、运行管理。

(1) 上岗前培训。新员工需经厂(局、公司)、车间、班组三级安全教育；新换岗员工需经跟班实习和仿真培训；在岗人员需要定期培训。

(2) 班组安全日活动。公司规定所有班组每周必须进行一次班组安全活动，学习安全通报、安全规程，分析本周或上周的安全情况。

(3) 安全录象、事故通报、安全教育室等再教育形式。电力出版社每2个月出一期安全录象；国家电力公司每月至少1期安全情况通报；各网省公司不定期出安全简报；各发供电企业设安全教育室。

(4) 反事故演习。针对电网的薄弱环节预测可能发生的事故，对组织机构和员工的应变能力进行培训。

(5) 法规制度考试。网省电力公司管理人员每3年由国家电力公司组织1次安全生产法规考试；发供电及施工企业管理人员每2年由网省电力公司进行1次法规和规程考试；对所有员工每年进行1次安规考试。

(1) 对工作任务进行程序化设定，形成标准作业卡，将工作任务的流程和内容与安全上的要求充分结合，任何员工只要按照标准作业卡去做，就能完成工作任务并保证安全。

(2) 要求员工作业前对所处的危险环境进行分析，明确工作现场周围的危险源，采取避免事故的现场措施。如隔离、警示、个人防护等。

(1) 人身事故逐年下降，见图8。

图8 1995～2000年度事故死亡人数统计图

(2) 电网事故。近10年未发生大电网事故，见图9。

(3) 设备事故。在生产规模不断扩大的条件下，设备事故次数逐年下降，见图9。

图9 1995～2000年度电网及设备事故统计图

国家电力公司将“西电东送、南北互供、全国联网”作为发展战略，目前这一战略目标已经开始分步实施，一些大区之间的互联已经形成。

(1) 由于大电网互联初期是一种长距离弱联系，安全稳定问题尤为突出。对于一些已经投运的500 kV远距离送电线路，如天升桥至广东交直流送电线路，一旦发生直流双极闭锁，将发生南方电网与云南或贵州电网解列；二滩送出功率由于占川渝电网的比重过大，一旦发生全停，极有可能引起电网崩溃；此外，东北与华北的互联，华东与福建的互联，都存在一定的稳定问题。

(2) 大电网一旦发生事故，后果更为严重。大的交流电网运行，在发生局部事故情况下如果处理不当，就会“牵一发动全身”波及全网，有时甚至会给整个电网带来灾难性的后果。从60年代起，在大电网形成比较早的西方国家中，大的电网事故就不断发生，近10年来，这类事故并未减少。有的造成几个省市几个州的大面积停电，有的甚至造成2个国家的大面积停电。

(1) 体制改革的第一步就是网厂分开，发电企业必然要面临资产重组、机构调整、职能变化、人员变动的过渡过程，对网省公司和发电企业都有较大影响。

(2) 新组建的发电公司安全管理的组织体系和制度体系还有待于进一步完善，目前，从机构建设到安全管理都还不够完善，如：绝大多数这样的发电公司没有独立的安全机构。

(3) 一些控投电厂，尤其是一些相对控股的电厂，中间隔着董事会，股东方对经营者的压力往往是在经营上，经济帐算得多，安全帐算得少，造成安全投入不够、组织机构不完善，措施不落实。

(4) 减人增效实行的人员分流政策，造成员工思想波动大，而且使得大量经验丰富、年龄较大的员工离开一线岗位，因而在一定程度上影响了安全生产。

电力体制改革实际上一直在进行中，首先，逐步推向市场的是建设施工企业；随后，逐步推向市场的是检修、修造等附属企业，目前正推向市场的是发电企业。这些企业在进入市场后面临着较为激烈的竞争，如何控制成本将决定企业的兴衰。发电企业进入竞争领域后，也必然面临成本最小化和效益最大化与安全投入之间的矛盾问题，发电企业如何保证电网安全、如何保证人身安全将是今后面临的一个重要课题。(待续)

（收稿日期：2002-04-23)