中国红十字会灾难中学管理体系化应急机制待建思维导图

全国大量的救灾捐赠物资涌向四川红十字会，积压在成都火车东站。红十字会常规的组织系统已经失灵——面对突如其来的灾害，在救灾、救护、救援方面最具经验的红十字会也显得措手不及。

社会自发的志愿者虽然数量巨大，但身份得不到认可，拿不到物资去分发

“整个楼都在拧着劲地晃，所有工作人员都吓得跑下了楼”。地震发生后，四川省红十字会常务副会长张波，几乎在半小时内就跑去省政府，问他们对于救灾工作的安排。他也几乎是同一时间联系上中国红十字总会，要求开始发放备灾仓库物资。

中国红十字会在全国有6个备灾仓库，全是上世纪90年代初国际援建的。虽然初步成网，但并不健全。巨灾面前，平时储备的物资远远不够。

这天下午，中国红十字会总会应急办主任王平，正在南京指导应急培训，立即取消第二天去日内瓦的安排，乘坐晚上8点多的飞机，回到在北京的办公室，安排救灾工作。

邻近四川的湖南省红十字会反应最快，当天下午给四川省红十字会汇去10万元基金救灾款，会长郭开朗带领工作组赴灾区。

一个显而易见的问题是，这么少的物资对于这么大的灾难，根本是杯水车薪。

中国红十字会总会开始从湖北、陕西等临近四川的省份采购物资，但灾区最紧缺的帐篷，即使工厂三班倒，机器24小时不停转，也满足不了需求。

另外一个问题也凸显出来，四川省红十字会工作人员只有17个；下面市县的工作人员更少，重灾区之一的绵竹，红十字会工作人员只有1名。社会自发的志愿者虽然数量巨大，但身份得不到认可，拿不到物资去分发。

人手不够的问题在中国红十字会总会也非常严重。中国红十字会总会抗震救灾指挥部下设应急救援组、国际救援组、宣传筹资组和后勤保障组4个小组。总会招集志愿者加入救灾工作，先是给志愿者发胸牌。

人数增多，胸牌不够用，为了便于工作，正式工作人员穿红十字会的马甲，社会志愿者穿红领的白T恤，学生志愿者穿白色短袖T恤。

他们还把一名熟悉整套通关手续的退休人员请回来，加入救灾队伍。

在这种特殊情况下，先登记再领取物资的方法，在现实中根本没有可行性

由于某些制度原因，在这次抗震救灾中，除政府外，红十字会成为最为庞大的捐赠渠道，而没有其他相应的更多的公民组织来分流捐赠压力。因此大地震后一周，四川省红十字会最头痛的问题，是如何分配这些汹涌而来的救灾物资。

飞机能运输的物资有限，救援物资主要通过公路运往四川。四川省红十字会获得的物资主要是现场捐赠，其中食物和水占大多数。

“前3天里，我们能调集的物资都直接送往灾区，能送到哪里就送到哪里，因为任何一个地方物资都是极度缺乏的。”张波说。

在这种特殊情况下，先登记再领取物资的方法，在现实中根本没有可行性，“常常是把东西卸到一个接收点，车就立刻回来，接着运下一批物资，反正都是给受灾百姓的。” 四川省红十字会应急救护培训中心主任于建玮说。

这种无序但高效的物资运送，在最初的几天里是各个组织包括地方政府都采用的，虽然理论上违规，甚至让很多从未亲历灾区的人难以理解，却行之有效。

但随着由救援向灾民安置的阶段性转变，这种粗放的方式弊端日显。

从15日开始，国内救援物资，通过飞机、火车、汽车配灾中心等各种途径铺天盖地涌向四川。四川省红十字会短期内有大批物资抵达。

一些地方满足要求，还源源不断地运过去，一些地方虽严重短缺，却没有得到补给

这些抵达的物资，并没有提前告知，还有很多是匿名捐赠，到达的物资也没有注明明确的类别、拟捐赠地。所有物资要在短时间内通过成都周转至其他各地，对于灾区物资信息的掌握不灵，加上人员大量缺乏，只能靠一些没有救灾经验的志愿者在货场做联络人，大量物资滞留在火车东站。

“民政厅、商务厅、卫生厅的物资到了，很快就运走了。红十字会的物资运出非常慢，我们只好每天不停地催他们。”火车东站办公室主任王益生说。

“不同种类的东西最后都堆在地上，按堆儿来分，发到哪里去只能靠志愿者一拍脑袋决定。”于建玮对于这种无序状态也束手无策。

信息不畅，也造成了物资调配的混乱。在受灾最严重的几个市县，有些地方，食品和水已经能满足要求，但还源源不断地运过去，而另外一些地方，虽然严重短缺，却没有得到补给。

四川红十字会调往灾区的物资，可能分发给各地直接设立的物资分发站，也可能直接放到当地政府的救援中心接收者没有回执，这些物资到底流向哪里是没法知道的。他们也无法通过什么渠道来了解各地物资配备的情况。

彻夜未眠，开发出一整套物流体系软件

张波和于建玮，渐渐意识到常规的工作方法根本不可能解决这些问题，而处理这些问题必需的两个条件，是有经验的现场指挥者和高效的物流管理系统。

跟中国红十字总会沟通后，中国红十字总会从各地红十字会调派15个工作人员，“全部都是有救灾经验的精兵强将。”

于建玮又联系西南交通大学物流学院院长张锦，希望他们能提供帮助。19日中午接到电话，下午张锦就带几个博士生过去了解情况，晚上张锦和22个研究生彻夜未眠，开发出一整套物流体系软件。

在第二天的实际操作中，他们所设计的流程遭到实际工作人员的反对，“他们认为连搬物资都来不及，哪里有时间填表。他们也认为这样做是干预他们的决策权。”张锦说。

张锦对系统做了一定调整，派自己的学生去机场、火车东站和配灾中心帮助统计信息，“他们做基本信息的收集，收集以后就通过电话通知我们，我们再录入到系统里面。”

“20日晚上，我依然觉得压力非常大。现场志愿者都没有训练，不怎么配合。21日上午，所有采集信息的表格分发下去，开始按照规范进行。22日效果就已经非常好了。”

此时距离地震发生已经10天。

现在通过张锦设计的系统，可以查询到捐赠方、接收地区和接收人、物资类型和数量、物资的押运人、承运人一目了然，并且可以通过物资类别、收货地等多种途径检索信息。这套系统现在还只是单机版，不能实现线上查询，但已经是红十字会系统内最完善的物流信息系统。

目前，中国红十字总会所获得的物资捐赠，是通过13张表格来体现的。这种纸质表格，使用和查阅并不方便。

“这些和过去没有遇到过这么大的灾难有一定关系，但也反映了过去管理体制的不完善。”张锦说。

应该有一个体系化的应急机制

张锦在调研中发现，即使红十字会建立起自己的物流调配系统，在系统内能实现优化配置，但真正要提高效率，科学管理，和其他部门的信息共享和联动也是非常必要的。

而目前并没有这样的机制。

“虽然每个部门都有自己的应急预案；在灾难发生时，也都声称启动了应急预案，但在现实里呈现更多的是无序状态。”于建玮在担任四川省红十字会应急救护培训中心主任的同时，还是西南交通大学的教授，一直在关注应急体系问题。

不仅仅是在物资调配，甚至在救援、灾民安置、灾后重建等都要面临这个问题，政府各个部门间的协作、政府与红十字会等民间组织的协作、红十字会内部的协作都应该有一个体系化的应急机制。

中国红十字会进入救灾总指挥部，这是第一次。巨灾面前，红十字会和部委的协作也是新的挑战。

中国红十字会总会常务副会长江亦曼在内部会议上说，总会在救灾、重建工作中，要主动与外交部协调沟通国际救援工作，与民政部沟通协调有关群众生活和恢复重建工作，主动向卫生部报告总会医疗救助队、心理救援队派出情况和准备派出计划，力争在总体安排下开展工作。

台胞捐钱要联系国台办，台湾运输捐赠物资要联系民航局，台湾医疗队过来要联系卫生部，中国红十字会总会联络部台港澳事务处工作人员庄嘉，每天忙得不可开交，手里还接着电话，就有同事过来催：“快点，我这边电话没挂，等着呢。”

“一线所呈现出来的混乱状态，只是平时就存在的管理问题和各种矛盾的集中显现。”于建玮说。

“这次非常多的组织和个人给我们电话要求参与救灾，尤其是一些国外救援机构。灾难一发生，无国界医生、香港、韩国和欧洲等很多组织要求参与救援，但到底跟什么部门协调，走什么样的程序，之前都没有处理过。”于建玮认为，如果一开始就有科学的应急方案，这些就根本不会成为问题。