法律援助是政府的责任思维导图

根据依法行政的原理，政府应当对法律援助负有积极的有作为的义务，并且这种作为须建立在法律有明确规定的基础上。为此，首先看一下条例对政府法律援助责任的规定是有必要的。这些规定可以简单归纳为：

在这些责任中，最重要的是前两项法律责任。提供财政支持，即对实施法律援助的人员提供经费支持，在实践中这一项义务主要以支付办案补贴的形式出现。办案补贴各地标准不一，但可以明确的是办案补贴不具有补偿或赢利性质，这一点对探讨法律援助的本质具有重要意义。设立的专门的法律援助机构的主要职责有两项，一是受理、审查法律援助案件，二是指派或安排人员提供法律援助。前一项职责是程序意义上的;后一项职责形成了政府与实施法律援助人员的两个法律关系：一是指派关系;二是安排关系。从当前法律援助的实践来看，指派关系是主要的，安排关系是次要的。

安排关系是一种职务关系，建立在政府的行政命令的基础上。法律援助机构“所属人员”或“工作人员”应当服从特定的行政命令，即对符合标准的法律援助案件提供免费的法律服务。对法律援助机构“所属人员”或“工作人员”而言，接受一项法律援助工作如同政府其他部门的工作人员所从事的工作，是一项任务，是基于行政命令的一项当然的工作。拒绝或不能完成这项工作意味着违反命令或不具有执行能力，将面临被行政制裁的后果。

与安排关系不同，指派关系不是一种职务关系。自律师体制改革后，中国的律师制度以“自收自支”、“自负盈亏”、“自我管理”的合伙制律师事务所为主要运作方式。律师身份上发生了巨大变化，律师不再是“公职人员”，更不是“国家干部”，而是至今也未厘清的表达含糊的提供法律服务的“执业人员”。律师的这种身份决定了政府与律师之间的关系不是一种行政关系，即命令和被命令、服从和被服从的关系。如果说，政府与其所属人员或工作人员是一种内部关系，那么，政府与律师之间的关系无论如何也不被定性为一种内部关系。

应当承认，很难说指派关系是什么性质的关系，但从上述的“是什么”和“不是什么”的一系列判断中，大致可以作类比的分析。也就是说，指派关系类似于民法中的转委托关系，即当政府承诺法律援助是自己的责任时，是政府而不是其他社会主体承担了法律援助的义务。从政府承担法律援助责任到律师实施具体的法律援助案件的质物就是这个指派关系。由政府安排所属人员或工作人员从事法律援助，还是由政府指派的其他人员从事法律援助，对受援助的对象而言，都不重要。

指派关系面临的问题是，政府的法律援助的活动可以法律规定由律师代为实施，而且这种代为实施的行为具有法律上的强制性，指派关系因此就有可能演变为另一种安排关系，在严重的情况下，它就是一种行政“摊派”，“不适当的行政干预(摊派)不但没有达到原来设想的用法律援助重塑律师良好形象的社会目的，反而因律师无法满足众多援助需求而处于非常尴尬的境地”。与指派关系相比，政府在履行法律援助责任中的模糊性、抽象性以及难以归责性，已经引起了广泛的注意，受到了批评。[2]也许这正是我们需要严肃思考的问题所在。