从“食品卫生法”到“食品安全法”思维导图

二00四年曝出阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件，成为“修法”的直接动因——只不过当时目标是“食品卫生法”。

随后，“苏丹红”事件、PVC保鲜膜致癌事件、含孔雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、福寿螺事件、猪肉瘦肉精超标等一系列食品安全事故频发。二00七年底，国务院法制办会同有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改，并根据修订内容，将“食品卫生法修订草案”名称改为“食品安全法草案”，由此这一概念首次正式浮出水面。

全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇在回忆这一历程时表示，“国务院法制办在修订过程中，发现这部法要增加规定的内容已经超出了食品卫生法的范畴”，“食品卫生法更加关注食品外在的东西，即是否卫生干净，而食品安全法规定的是食品吃了以后产生的潜在危害”。

二00七年十二月，十届全国人大常委会初次审议食品安全法草案，初审强化了食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任，并加大对违法行为的处罚力度。特别是确立惩罚性赔偿制度，即除了赔偿消费者的损失以外，还可以要求价款十倍的赔偿金，成为亮点之一。

此外，还规定了制定统一的食品安全国家标准、建立以食品安全风险评估为基础的管理制度、建立食品安全信息统一公布制度以及确立监管体制也在草案中提到，但表述尚过于笼统和模糊。

二00八年初，日本“毒饺子”事件进一步引发国人中国食品安全问题的关注，该事件虽在确认人为作案后平息，但中国食品安全形象在世界收到一定程度影响。同年三月草案全文公布向社会征求意见，一月里收到意见超过一万件。北京奥运会后，于八月下旬召开的全国人大常委会二审食品安全法草案。

二审草案除了强调食品安全监管“权责一致”原则、强化食品企业的社会责任、明确食品小作坊监管方式之外，审议中还有常委委员提出，监管码技术并不复杂，容易仿冒，实践中查询率低，对产品防伪作用有限;而且目前企业已广泛采用条形码，再实施监管码，企业除需要支付入网有关费用外，还涉及增加员工、设备等问题，会增加生产成本;多数小型食品企业不具备入网能力，建议法律不作规定。

因此二审草案删除了“对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度”的条款。

震惊国人的三鹿奶粉事件，进一步加速了食品安全立法步伐。离二审仅仅二个月，“草案”即第三次提交全国人大常委会会议审议。事实上，三审稿重点对八个方面做了修改，许多都是针对这一事件而进行的。

三审稿强调地方政府及有关部门的职责，突出“全程监督管理”，即从源头到餐桌都不能留有空白。为防止食品添加剂的不规范使用和滥用，保证食品的源头安全，对食品添加剂的生产经营、目录范围、使用以及添加剂的标签等都做了相应规定。

针对“三鹿事件”暴露的问题，最高立法机关此次修改食品安全法草案时，还增加了责令召回制度、强化了责任追究制度、明确了制定食品安全标准的基本原则。

在三审稿中，还明确指出，食品安全监管部门发现或接到食品安全事故举报应立即向卫生行政部门通报。发生重大食品安全事故的，卫生行政部门应按规定逐级上报。任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。

三鹿奶粉曾是质检总局公布的放心产品之一，享受“免检待遇”。但最后的事实证明，免检制度是监管部门放弃监管责任，这无疑给食品安全监管留下隐患。为此，三审稿中规定食品安全监督管理部门不得对食品实施免检，以立法形式废除了免检制度。

“食品安全委员会”的首次出现，正是为了应对目前体制所形成的管理真空。现有体制实行各主管部门分段实施监管，造成不好管、管不好、不管好。国务院将设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。

“社会团体或其他组织、个人在广告中向消费者推荐不符合食品安全标准的食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。”明确增加的这样一条规定，则是针对不少社会名人为虚假广告代言从而欺骗、误导消费者，此前他们仅受到舆论谴责，今后将承担明确法律责任。

此外，四审中还明确了民事赔偿责任优先的原则。

黄薇解释，该原则以确保权益受损失的消费者优先得到赔偿。因为企业有时候承担赔偿的能力是有限的，如果先交了罚款、罚金剩下的财产赔偿不了消费者的话，法律规定先赔偿消费者，然后再接受其他处罚，从而充分保障消费者的权益。