政府信息公开的“玻璃门＂思维导图

第一种意见认为王某不具备原告诉讼主体资格。理由是，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，王某与所申请公开的该城市房屋拆迁安置补偿协议并不具有法律上的利害关系，所以应当根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项规定，对王某以起诉人无原告诉讼主体资格为由裁定驳回起诉。

第二种意见认为王某具备了原告诉讼主体资格。理由是，在本案中，王某属于该城乡动迁公司的同一基地动迁对象，其申请公开政府信息的情形属于《政府信息公开条例》第十三条规定的“特殊需要”的情形。因此，除非有证据表明王某涉及恶意诉讼，否则可以认定其具有原告资格。

第三种意见认为王某具备原告诉讼主体资格。理由是，行政诉讼原告资格的产生源自起诉人对被诉行政行为的合法性争议，而行政行为合法性争议又离不开行政法律关系的形成这一基础。因此，对政府信息公开案件中的原告资格问题把握，须从是否形成了行政法律关系角度加以分析。本案中，王某已经提出了公开信息的申请，是基于对该房地局信息公开申请答复不服才产生的争议，符合行政法律关系的定义。因此，王某具有相应的原告诉讼主体资格。

笔者同意第三种意见。依据在于信息公开行政程序中申请人资格与行政诉讼中原告资格产生基础不同，前者是因为行政规范调整而产生的行政关系，后者是因为行政权的行使而与相对方形成的行政法律关系，王某不服房地局行使行政权力而引发的行政法律关系，当然属于行政诉讼法的调整对象。而且，与一般政府信息公开公益诉讼案例不同，本案中王某是该房地局行使行政权力的相对方，其法律上的利害关系是可以确定的。至于王某与所涉信息是否有法律上的利害关系，是根据《政府信息公开条例》来判断该具体行政行为是否成立的依据，与行政诉讼法律关系是否成立属于两个范畴。因此，“立案难”不应成立。

第一种意见认为该城市房屋拆迁安置补偿协议不属于政府信息。理由是，该协议是动迁公司与戚某就拆迁人拆除被拆迁人的房屋，而对被拆迁人予以补偿和对房屋使用人予以安置等事项所达成的协议，依法受《合同法》的调整，属于民事范畴。现有的相关法律法规中，并未赋予该房地局获取这一信息的义务和职责。该城市拆迁安置补偿协议只涉及其邻居戚某和该城乡动迁公司双方。因此，该信息内容不仅与该区房地局职责无关，也与王某无关。王某要了解该协议内容，完全可以自行向戚某或动迁公司去了解。

第二种意见认为，是否属于政府信息范畴，要看该协议所属动迁项目的性质，如果是为了市政设施等公益性建设动迁，则属于政府信息范畴;如果是商业动迁，则不属于政府信息范畴。理由是，根据《政府信息公开条例》第十一条第三款规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。如果该项目有公益性，则协议属于行政合同并且符合这一条规定。王某作为被动迁一方，该项目与其生活有密切关系，其有权了解该动迁款项的发放情况。如果是商业动迁，则不属于行政法调整范围。

第三种意见认为该协议属于政府信息范畴。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，依据《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。本案中，该区房地局作为城市房屋拆迁的主管部门，负有城市房屋拆迁管理的职责义务。而威某与动迁公司签订的拆迁安置补偿协议正是该房地局在履行职责过程中获取的信息。

与上述三种意见有所不同，笔者认为，虽然依据《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定，该区房地局负有城市房屋拆迁管理之义务，但这种管理是宏观上的，并不表示对每一份拆迁安置补偿协议的内容都要进行审查、备案。因此，获取这一信息确实不是该区房地局职责中的必然义务。但从另一个角度来分析，与纯粹的民事合同不同，城市拆迁安置补偿标准常常以政府确立的房屋评估价格为参考，一些地方规章中还规定了拆迁管理部门对拆迁安置补偿协议负有备案义务。所以，法院在审理时完全可以参照该地区规章视作政府在履行职责中获取的信息。因此，政府信息确定也并不复杂。

第一种意见认为王某不具有该信息公开申请人资格。《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。但这一条应当作狭义理解，即这种“特殊需要”表现为法律上的直接利害关系时，才符合这一条件。而本案中，该城市房屋动迁安置补偿协议的内容与王某并无法律上的直接利害关系。

第三种意见认为，王某是否具备该信息公开申请人资格，该行政机关享有一定的裁量权。《政府信息公开条例》第十三条规定只是设定了信息公开权利主体的权利，并未明确义务主体的义务。也就是说，申请人提起申请的理由，是否属于十三条规定的“特殊需要”，应当由行政机关进行裁量。

笔者认同第三种意见。作为信息公开的义务主体，信息公开的提起人是否满足了第十三条规定的“特殊需要”，行政机关有权作出自己的判断。如果行政机关据此不予回复，申请人还可以寻求司法救济，即在诉讼中举证自己符合这一规定，由法院进行司法判断。具体在本案中，该房地局已经受理王某的信息公开申请，因此王某的申请人资格应当视为得到确认。通俗地说，除非行政机关要求补充相关申请材料，否则可以视为认同申请人资格。

第一种意见认为房地局不予公开信息的行为合法。理由是，依据《政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见，第三方不同意公开的，不得公开。本案中，该区房地局已经征求了该区城乡动迁公司的意见，而动迁公司未在规定时间内答复，符合条例规定的情形。

第二种意见认为房地局不予公开信息的行为属于适用法规错误。本案中，城市房屋拆迁安置补偿协议是否属于该城乡动迁公司的商业秘密，不应当仅凭该区房地局的主观认定，而是要综合考虑该拆迁补偿协议是否具备商业秘密特征。根据《反不正当竞争法》规定：所谓商业秘密，是指不为公众知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性，并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。以此来对照，该房屋拆迁安置补偿协议不完全符合这些特征，并且协议的另一方戚某也已书面表示同意。因此，该房地局不应当再书面征求拆迁公司意见，而是可以直接公开。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项规定，可以适用法律、法规错误为由，判决撤销该房地局的具体行政行为。

第三种意见认为，房地局不予公开信息的行为合法，但是存有行政暇疵。本案中，城市房屋拆迁补偿协议是否属于该城乡动迁公司的商业秘密，房地局应当听取其意见后再作认定比较恰当，少了这一环节的主观认定在程序上虽有所暇疵，但并未违反《政府信息公开条例》的相关规定。并且，该城乡拆迁公司由于相关利益所在，必然会要求确认此协议涉及商业秘密。因此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第二款规定，被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，应当判决驳回原告的诉讼请求。

笔者不完全认同第三种意见，由于《政府信息公开条例》赋予了行政机关对商业秘密、个人隐私的裁量权，行政机关出于避免侵犯他人权益的审慎考虑，放宽认定商业秘密的标准和程序的行为是可以理解的。但是，这样执行行政自由裁量权的结果，造成该具体行政行为上的暇疵，这同我国致力于打造“阳光政府”的立法精神是相违背的，在现实中可能给申请人造成实际的诉讼困难，形成事实上的诉讼“玻璃门”，因此其结果是值得商榷的。

结论

通过上述案例的法律探析，我们可以得出初步结论，从表面上看，“玻璃门”形成的主要原因在于行政机关或司法机关的一定自由裁量权。但是，也应当看到，这种裁量权的使用同在适用我国其他法律法规时并没有不同。由些可见，要真正消除申请难、立案难、胜诉难等“玻璃门”，其关键仍不在于《政府信息公开条例》本身，而在于信息公开牵涉到了各方利益。而平衡这些利益，必定是一长期的过程，但有感于我国政府依法治国的基本战略和打造“阳光政府”的坚强决心，我们有理由期待，政府信息公开的明天一定会更好。

注释：

* 上海市第二中级人民法院行政庭工作人员。