土地规划需要借助更多的阳光思维导图

《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010)》是我国确立土地用途管制制度后第一轮土地利用总体规划。规划明确规定非农业人口50万人以上城市，其规划都要经过国务院审批。但执行的情况并不理想。现在离规划年限还有七八年，但山东已经使用规划用地的80%，浙江超过99%，一些地区5年就用完了10年的指标。于是，江浙一带土地利用指标买卖成风，珠江三角洲用地紧张喊声一片，深圳甚至提出要把行政区扩大一倍，以解决无地可用之虞。

平心而论，《全国土地利用总体规划纲要》从1999年4月经国务院批准实施以来，在加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用方面，发挥了一定作用。但新一轮圈地风使土地利用总体规划的脆弱性暴露无遗。目前，全国园区实际用地中，未经依法批准的竟然占一多半。乱设园区、重复建设，专业、专项规划随意扩大建设用地规模，占用耕地甚至基本农田，土地利用规划已经有名无实。

“在土地管理法中，土地利用总体规划明确具有法律效力，然而事实上仍是‘纸上画画，墙上挂挂’，‘龙头’其实是跟着项目的屁股走。”国土资源部土地利用司的同志说。

这一轮土地规划来之不易。从上个世纪80年代中期开始，全国50万专业人员历时10年，耗资10亿元，完成中华民族历史上前所未有的伟业——中国土地资源调查， 1996年又完成统一时点变更调查，为编制土地利用总体规划、实行土地用途管制等奠定了基础。“遗憾的是，这一轮土地规划基本没有实施。”全国土地利用总体规划专家小组成员、中国人民大学教授严金明说。

土地规划和城市规划，“先蹬鞋子后穿袜”

“从规划角度，首先要画一个大圈子，这就是土地利用总体规划。然后在大圈里面画具体的小圈子，这就是城市规划。最后，开发商或市政部门可以画自己的小圈圈，就是商业或市政用地规划。可是我国的实际情况却是颠倒过来的！”国土资源部土地利用司副司长束克欣说。

越来越多的城镇把土地规划甩到了背后：现行的全国土地利用总体规划管到2010年，可是许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划“超前”做到2050年！

由于没有大圈圈，这些小圈圈不免“大跃进”。有的规划随意扩大建设用地规模，占用大量耕地甚至基本农田；有的眼见城市规划要“出圈”，随手补一个土地规划；甚至根本不做土地规划。多年来，各地热衷搞“县改市”“县改区”“地市合并”，不少是在围着土地打算盘。一位地方上的“一把手”感慨说：“我们的城市土地利用方式，就是先斩后奏，或者斩而不奏。”

我国著名城市规划、建筑专家吴良镛教授1994年就对城镇建设提出“慎为选点，占坡不占田”的主张。但“摊大饼”这种习惯、顽固的势力，使城市规划建设形成单中心无休止地蔓延、无序发展的模式，不断吞食城市周围的优质农田、菜田、果园。

全国政协委员、国土资源部咨询中心副主任刘文甲说，新一轮土地利用规划和新的城市规划正全面展开，我们应坚持城市规划与土地利用规划相协调，用规划控制需求，而不能由房地产商、投资者牵着鼻子走，重蹈乱用土地、无序发展的严重后果。

规划需要借助更多的阳光

土地管理专家认为，我国的土地规划之所以徒有其表有两个原因：一是缺少可操作性，由于基础资料不足，加上缺乏公众参与，规划不符合实际发展情况。二是用地者根本不把规划当回事儿。

中国土地学会理事长、原国家土地管理局局长邹玉川说，这种基础资料的产生表面上看是技术问题，实际上还是体制问题。“土地利用规划的本质，就是对国民经济发展的科学预测。工农商学兵，不管什么项目，归根到底都要落在地上，不能挂在天上。这首先就要求城建、工业、水利、电力、交通等部门坐到一起，实事求是地提出自己的用地需求。但实际情况却不是这样，哪个摊摊都倾向夸大自己的需求。从地区上看，东南沿海用地‘超前’，中西部一些地区很多地是用不完的，但却不一定承认，为什么？因为怕指标被压缩，怕人家说经济发展不力！”

专家认为，我国土地利用原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作。真正的操作权在县和乡一级政府手里。目前全国土地规划图是1:150万比例，中央根本无法具体察看和修改，而县级规划图是1:50000，乡级规划是1:10000。他们尽可以把基本农田修改为建设用地。而县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，有的甚至委托地市审批。于是，一些地方每逢违反规划项目就修改规划，有人称此为“脚歪不怕鞋正”。

邹玉川说，西欧国家的土地规划讲究科学论证，按程序征求社会公众意见，一旦形成公布，可以微调，但要管100年都没问题。可我国有的时候，按规划建的房子三五年就要拆掉，因为规划改了。

严金明认为，土地规划没有单独立法，是土地滥用严重、规划形同虚设的一个主要原因。现在曝光的土地案件，无不可以用“违犯土地规划”一言以蔽之。但是严格地说起来，可以用违规、违纪处理，却还很难说当事者“违法”。

“土地规划意识正在民间苏醒，”严金明说，“我接待的为土地问题上访的农民，都学会了举一本土地规划，对此地方政府或开发商只能哑口无言。”城市化的过程，一定意义上就是城市面积扩张的过程，这个过程中的土地向非农业大规模转移，就是一个财富产生、转移、流动和分配的过程。由于中国加快的工业化和城市化，中国的土地产生的财富之庞大是史无前例的。这个财富产生和分配过程的合理、公平，很大程度上取决于土地的科学、合理规划。

“土地规划涉及庞大的社会财富的公平分配，涉及社会公众的切身利益。土地规划的科学、合理、公平离不开公众的高度参与。只有让土地规划更多地透进阳光，才可能堵住滋生暴利和腐败的黑洞。”

来源：新华网