土地征收中存在的主要问题及完善对策思维导图

一、当前土地征收中存在的主要问题

二、我国土地征收中存在问题的原因剖析

我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权。

《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定：“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设只能使用国有土地。但是，客观上国有土地的数量无法满足土地使用人的需要，政府只有通过征收集体土地来满足土地市场需要。立法的本意是限制集体土地进入土地市场，但经济的现实发展情况来看，已经无法限制。立法规定的矛盾也造成了土地征收权的滥用。

在我国现行法律制度中，土地关系主要是由土地行政管理法规来调整，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等。土地首先是一种财产，其次才是一种管理对象。土地上的各种财产关系主要是平等主体之间的关系，应当由民法中的物权法规范来调整,但《民法通则》中对土地权利只有几条原则性规定。

(三)集体土地所有权性质模糊、主体虚位、权能残缺

《土地管理法》第10条规定,集体土地所有权有三种形式：乡镇集体所有、村集体所有和村内农村集体经济组织(也即队、组)所有。《土地管理法》对于集体土地所有权设定概念模糊，“农民集体”没有明确的法人代表，在行使具体权利时，农民集体的真实意愿难以得到真正体现，农民集体可否对土地直接进行管理，如何管理，农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组对农民集体土地的经营管理权是什么性质的权利，这种权利是委托取得还是授权取得的，乡(镇)、村和村内的农民集体，这三种权利主体之间是什么关系等等都不明确，造成学者讲的“主体虚位”，无法行使对集体土地的权利。

土地所有权是一种特殊的财产所有权，仍具有财产所有权的基本特征。《民法通则》第71条规定：财产所有权是指所有人对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分是所有权的主要权能。但是我国的集体土地所有权是受限制的所有权，在使用权方面，集体土地所有人无权对使用权进行出让、转让或出租，在处分权方面，集体土地不能进行交易，也不能转让，集体土地只有被征收后方可进入土地市场。

三、完善我国土地征收制度的对策

当前，应尽快以立法的形式明确“公共利益”的概念。为了便于实践中对是否符合“公共利益”进行判断和严格限制政府的征收权，我国应借鉴一些征收制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收权限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。

同时应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大来审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。

(二)土地征收补偿安置机制的完善

征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，须臾不可分离。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。现行法律中规定的征地补偿范围无法补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的损失。我国在第四次宪法修正案中明确规定了补偿的内容，这是立法上的一个巨大进步，为征用、征收补偿立法和实施征用、征收补偿活动提供了宪法依据。立法中应通过对土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物、地上作物、农民房屋等补偿予以明确，对相邻土地的损害补偿也应予规定，不断扩大征地的补偿范围。 区分“公益目的”和“商业目的”的用地，制定出不同的补偿标准，可以通过原则性和灵活性的规定，对土地补偿做出最低限额的规定，其他的结合土地的市场评估价格来确定，至少应由省级人民政府制定出最低补偿标准，充分保障农民的合法权益。在我国农村，目前集体土地具有为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。

对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。目前，土地征收补偿主要以货币补偿为主，许多农民在失去土地后，就业困难，补偿费很容易被坐吃山空，农民日后的生活成为问题。可以考虑以土地补偿费为主，采用以下补偿方式：(1)货币安置; (2)地价款入股安置; (3)社会保险安置; (4)留地安置; (5)用地单位安置; (6)农业安置;(7)土地开发整理安置等等安置途径。但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。

(三)征收程序的完善

买回权是指被征收土地原所有者在征收所据以存在的公益目的未能实现的情况下请求买回该幅土地的权利。土地征收作为一种强制性剥夺土地所有权的行政行为，其得以成立必须是以公共利益为唯一目的，是依据国家主权实现对“公益”的追求。一旦这种追求无法实现，即被征收土地失去了公益目的的依托，该幅土地就处于不稳定状态，而土地所有权的转移也不再具有合理性。在这种情况下，对原土地所有人的“私益”的维护只有通过买回权制度来实现。它能够有效克服中国传统的土地所有权移转中的单向流动性以及国家对土地所有权的垄断中的利益失衡，可以对公权力予以制约。

(四)土地民事权利的完善

(1)明确集体土地所有权的主体，使集体土地有真正的所有人。只有确定了真正的所有人，物的所有人才会从追求最大利益上来使用土地资源，才能为土地所有人获得收益，充分发挥物的价值和使用价值。在权利受到侵害时，真正的所有人才可以以权利主体的身份行使权利，寻求法律保护，排除对权利享有和行使的妨碍。明确了土地的所有人后，还要细化权利的行使方式，这样才能真正确保权利的行使。可以考虑到行政村是农村最普遍的社区形式，集体土地所有权的主体确定到行政村最为可行，明确行政村对集体土地享有所有权和用益权。并规定行政村行使集体土地所有权的具体方式，集体土地所有权的收益、分配等内容，不断完善土地民事权益。实行农村土地的有偿使用制度，建立集体土地使用权制度，具体规定集体建设用地流转的条件和范围，明确集体建设用地流转的方式和年期，使农村土地使用权进入市场。

只有建立完善的用益物权制度，赋予土地使用者以真正民事意义上的物权，才能使土地使用者享有清晰明确的权利，从而有利于民事活动中切实保护好土地所有者与土地使用者双方的利益，有利于民事活动的稳定，赋予农民以土地用益物权，使其享有真正意义上的民事权利，可以使农民成为真正意义上的民事主体，提高农民的法律地位和社会地位。更为重要的是，土地用益权的建立，可以改变长期以来我国农村中土地权利关系不清晰的局面，在相当大的程度上使民事权利在中国得到建立与推广，其社会意义的历史意义是相当深远的。

总之，伴随着我国市场经济体制的逐步建立，国民经济的迅速发展，城市化进程的加快，各项建设对土地的需求会逐步增加，必然会大量征收集体土地。基于此，通过分析我国土地征收中存在的问题，找出存在问题的原因，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，不断完善我国土地征收制度，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。

主要参考文献：

[1]《中华人民共和国宪法》

[2]《中华人民共和国土地管理法》 第二条

[3]《中华人民共和国村民委员会组织法》

[4]《中华人民共和国城市房地产管理法》

[5]《中华人民共和国民法通则》 第七十一条

[6]《中华人民共和国土地管理法实施条例》

[7]《中华人民共和国土地管理法》 第四十三条

[8]《中华人民共和国土地管理法》

[9]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》