试论中国农村集体土地征用制度改革思维导图

改革开放以来特别是20世纪90年代以来中国进入了快速工业化和城镇化的历史阶段，城市建设、工业建设和其他基础设施建设等非农建设用地的需求也随之大量增加，每年都有大量的农业用地转化为非农业用地。据中国社科院农村发展研究所提供的数据，从1990～2002年，全国占用耕地4736万亩用于非农建设。近年来，中国非农建设占用耕地每年约250-300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地，变成失地农民。据估计，目前中国完全失去土地或部分失去土地的农民至少在4000万人以上。《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农村集体所有的土地除了由本集体经济组织和个人依法使用外，在国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业时可以依法由国家征用。国家是依靠行政手段征用农村集体所有的土地而不是依据市场手段从农民手中购买土地。农村土地征用制度存在的最大问题是补偿标准低，补偿标准远远低于土地市场价格，严重损害农民经济利益。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍。安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。补偿总额不超过被征用前3年平均年产值的30倍。目前，国家征用农民集体土地的征地总费用每亩5万元左右，国家各级相关部门收取的税费大约2.5万元，给予集体和农民的征地补偿约2.5万元，其中70-80%给农民，农民实际得到的土地补偿费每亩1.7-2万元左右。2004年，国家又进一步规定，如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。但是，许多地方执行不力。另外，征用农民土地还导致部分失地农民成为无地可种、无业可就社会流民，一定程度上侵犯了农民的就业权。

中国现行征地制度的法律依据是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》。《宪法》第10条，《土地管理法》第2条都明确规定：国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。中国征地补偿理论和制度设计有明显的计划经济体制特征。在社会主义市场经济不断发展的条件下，仍按计划经济条件下的做法征地，必然引发矛盾。它的缺陷主要有以下方面。

一是法律规定不完备，导致征地权运用范围过大，没有充分尊重农民对土地财产的所有权及使用、收益和处分权。中国宪法和相关法律虽然强调国家为了公共利益的需要可以对土地进行征用，但未对公共利益做出明确的界定，经营性用地也打着公共利益幌子进行征用，导致征地范围过宽。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就是说，只有国有土地使用权才能上市流转，农村集体的土地不能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径;当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地，土地征用成为目前唯一可行的制度安排。无论公益性用地还是经营性用地，都是沿用强制性征地的办法。这种建设用地统一由国家征用、政府垄断土地一级市场的土地使用制度，在征地与供地之间制造了一个利益空间，为地方政府“以地生财”创造条件。客观上形成“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的机制。而农民则无缘于土地在工业化、城市化进程中的价值增值。

二是征地补偿标准不合理。《土地管理法》第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。由于中国农村整体上社会保障体制尚未建立，即使有的地方建立了社保机制也不完善，土地对农民具有重要的保障功能与归依功能，相比较农民已有的经济基础和今后的需要，现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善，更难于保证农民的后续发展。

要按照市场公平原则，改土地征用为征购。即由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地，再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这种方案既有利于保护农民利益，实现市场公平，又有利于城市土地市场稳定和农村土地资源的保护，有利于土地供应总量的控制，并且为人们易于接受，改革阻力小。首先，应遵循世界多数国家通行做法，以土地的市场价格为依据，确定合适的符合市场交易原则的补偿标准，对农村集体土地征用公平补偿。同时，既要考虑对土地所有权的补偿，也要考虑对土地使用权的补偿。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值，还要切实保证对土地的追加投资能得到补偿。征地补偿方式可以多样化，可以采用一次性货币补偿外，也可以采用就业安置、社会保障、以土地作为股份在企业入股等多种补偿方式，建立农村社会保障体制，为失地农民提供源源不断的后续生活保障。

其次，要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则，充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿以使被征用土地的农民生活水平不降低为原则的做法。充分尊重农民的利益，不应以公共利益大于个人利益而否定个人利益，从而忽视农民集体和农民个人的利益保护，应贯彻个人利益与社会利益相协调的思想。农民集体和农民个人在国家土地征用中，为了公共利益的需要，将赖以生存的土地让渡给国家。国家首先应当在物质上要保证农民的生存权益和发展权益，使被征用土地的农民生活水平、发展水平与国家的发展水平相适应。在确定补偿标准时，还应充分考虑以下两个方面：一是在补偿年限内，由于农民不断引进和采用科学的种田技术，使土地年产值逐年提高而增加的效益。二是被征用土地农民的转业谋生的培训费用。以体现对失地农民后续发展权益的充分尊重。

(作者单位：中共山东省委党校党建教研部。作者为副教授)