浅谈农村土地征收补偿费存在的问题及分析思维导图

对土地补偿费的用途，《土地管理法实施条例》第二十六条明确规定，是禁止用于集体经济组织内部分配的。但这些规定因与现实有较大差距，且不分配引发的社会问题也较多，很多地方均将土地补偿费分配到了集体经济组织成员。长期以来，虽操作没有法律依据支持，却在实践中被很多法院裁判予以认可。由于法律规定和实践操作的不一致，土地补偿费能不能分配的争论一直伴随和影响着土地补偿费分配纠纷案件的处理。 对这个问题，《解释》以司法解释的形式打破了这方面的法律限制，第二十四条已规定土地补偿费用经民主议事程序讨论决定可以用于集体经济组织成员分配，承认了长期存在的实践操作，允许集体经济组织通过民主议事程序将土地补偿费在集体经济组织内部进行分配。

土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论， 2005年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》（民他字﹙1994﹚第28号）中明确不能受理。2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研〔2001〕51号）中明确此类案件可以作为民事案件受理，由于两者效力的不同、答复的不一致，在审判实践中以哪个为依据引发了较多争论2。 这个问题，随着《解释》的公布迎刃而解，此类纠纷法院作为民事案件受理已不存在争议，明确了此类案件性质属民事财产纠纷。在受理土地补偿费分配纠纷案件时，我们应注意的是对用于分配的土地补偿费数额争议提起的民事诉讼不应受理，最高人民法院在该解释第一条第三款中明确规定： “集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，这是法院在受理此类纠纷时应注意的一个问题。

土地补偿费分配纠纷案件的性质属民事财产纠纷，在审判实务中许多人对此尚存有疑惑。征地补偿费的分配争议包括对土地补偿费分配争议、安置补助费的分配争议和地上附着物及青苗补偿费归属发生的争议，这三类争议都是典型的民事争议。《土地管理法实施条例》第二十六条第一款明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”决定了土地补偿费的所有权性质应是集体组织所有权，即归该集体组织范围内的劳动群众集体所有。换言之，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员。故土地补偿费是属于农村集体所有的公有财产，而不是属于私有的共有财产，其因集体土地的被征用造成土地的流逝而取得构成土地补偿费分配的基础，决定了分配的程序和分配的范围，即土地补偿费的分配由全体村民决定，分配的范围在农村村民集体组织内部。土地补偿费分配纠纷所体现的是村集体经济组织与村集体经济组织成员（村民）之间发生的纠纷，是村集体经济组织自治决定分配土地补偿费后，对部分村集体经济组织成员（村民）的财产权侵犯的财产侵权问题，不分给土地补偿费是民事财产侵权行为，土地补偿费分配纠纷从民法理论上讲是民事财产侵权纠纷。

在现实生活中，承包地之外（不含自留山、自留地）的农村集体土地被征用，征收方向农村集体经济组织支付地上附着物和青苗费补偿费，其归属法律、法规也没有规定；征收方也向农村集体经济组织支付安置补助费，这些安置补助费的归属法律、法规也没有规定。笔者认为，因这些被征收的土地属其权利人农村集体经济组织所有，这些款项由于不存在承包方而需要支付，故此类安置补助费、地上附着物和青苗费补偿费应归而属于权利人，属该农村集体经济组织的收益，成为集体所有的公有财产。土地征收补偿费中的土地补偿费，其性质已决定了归被征收的农村集体经济组织，这不存在争议。自留山、自留地不属于农户的承包耕地，征收方支付的土地征收补偿费，其中的地上附着物和青苗费补偿费因农户对这类土地存在经营和使用，且经营和使用的依据是国家的政策，虽不属于承包耕地，但处理地上附着物和青苗费补偿费的归属问题时，应基于地上附着物和青苗费补偿费谁耕种谁所有的原则，归农户所有。产生的安置补助费和土地补偿费，由于这类土地不属承包耕地，不需要对经营和使用的农户进行安置，且权属属农村集体经济组织，故安置补助费和土地补偿费应归该集体经济组织所有，属该农村集体经济组织的收益，成为集体所有的公有财产。

农村集体经济组织成员资格问题，最高人民法院审判委员会经讨论认为，事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大，最高人民法院不宜通过司法解释的形式对此问题予以规定，就此问题最高人民法院审判委员会决定建议全国人大常委会做出立法解释或者相关规定。实践中尤为值得注意的是，土地补偿费分配权是民事财产纠纷，而不是政治民主权利问题，村民权利和村民待遇属政治权利的范畴不是法院主管的范围3，因此人民法院在判决中不能使用村民待遇和村民权利等词句来进行认定裁判。

从历史的角度考察，目前我国农村集体经济组织的形成和存在形式，是历史发展的结果。我国传统上的农耕社会在漫长的历史发展过程中形成的自然共同体生活格局，是我国明确农村集体组织形成和继续存在的基础。这种自然共同体具有两个方面的重要特征：一是集体经济组织是由较为固定的成员所组成的具有延续性的共同体。其内部具有熟人社会的乡土特色；二是集体财产（主要是土地）是全体构成员赖以维持生计最基本的物质基础在。集体土地所有权虽为我国土地公有制的一种形式，但作为集体土地所有权客体的财产，却体现着集体成员的共同的私的利益。集体经济组织和集体利益与集体成员个人的联系是以成员权形式体现出来。只要是集体成员，具备集体成员资格，就可以享有集体利益。成员权是基于成员身份产生的财产性权利，它包括自益权和共益权：前者是指成员从组织中获取自身利益的权利，如集体经济组织收益分配权；后者是指成员参与组织管理的权利。对成员个体而言，它既具有身份性质，也体现财产性特征。解决农村集体经济组织成员权利主体的确定标准问题本身，与理清农村集体组织与其成员个体之间的关系有着直接的联系，属于成员权理论所涵盖范畴。因此，成员权理论可以作为农村集体经济组织成员资格标准确定的理论基石。应当对目前我国农村社会的实际情况有清醒地认识和准确地把握，并根据社会发展趋势对农村社会的发展进行必要而合理的预测，从作为基本生活保障的集体经济组织农村土地的承包经营出发，判断特定的人是否具有本集体经济组织成员资格4。

因农民集体经济组织成员资格问题事关农民 的基本民事权利，属于立法法第四十二条第二款（一）项规定的情形 ，在全国人大常委会没有作出立法解释或出台相关规定前，人民法院还不具备解决此类纠纷的的必要条件。笔者认为，对于土地征用补偿费分配纠纷，凡涉及对集体组织成员资格有争议或需要确认集体组织成员资格的 ，应由当事人申请乡（镇）人民政府或县（市、区）人民政府农业行政主管部门先行确认。对此，国务院国发[2004]28号〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉规定，省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法，这为乡（镇）或县人民政府行政主管部门确认农村集体组织成员资格提供了依据。

在土地征用补偿费分配纠纷案件中，因农村村民自治决定或村规民约引起的占绝大数，由于法律没有对村民自治和村规民约进行明确的规定，实践中对村民自治决定或依村规民约形成的分配方案的司法审查应当是程序的合法性审查还是应包括对其内容的合法性审查，存在不同意见。意见分歧的实质在于法院对村民自治中违法行为应否进行干预的问题。笔者对此认为，村民自治是村集体依法所享有的对本村事务的自我管理权，村民自治应当依法进行。但基于司法的消极性、中立性特点，法院不应对村民自治中的违法行为寻求积极主动的干预，法院只在以仲裁者的身份介入纠纷时，才对违法行为予以纠正，以彰显法律公平正义之价值功能。目前农村土地征用补偿费分配纠纷主要呈现二种形态：一是集体经济组织成员资格，，二是征地补偿款分配。 第一类纠纷如上文所述，凡涉及村集体组织成员资格问题的均应由乡（镇）或县（市、区）人民政府农业行政主管部门先行确认。第二类纠纷，人民法院则可直接对村民自治决定是否符合法律规定进行司法审查，若发现村民自治决定明显违法，则应以判决的形式予以纠正，如果村民自治决定剥夺土地补偿费分配权是不与法律规定相抵触的，则应及时判决维护村民自治决定。实践中值得注意的是，对于户主本人作为代表在村规民约或相关决议上签名同意“出嫁女”、离婚、丧偶女性及“空挂户”等不参与分配土地征用补偿费以及本人与村集体组织签订合同为得到某种利益而同意今后不参与分配征地补偿费等情况，应视为本人对分配权利的自动放弃，形成诉讼的，人民法院应本着实事求是的原则，尽可能地维护村民自治决定，以利于农村健康、和谐、稳定发展。

因征收农村集体经济组织的土地而产生的土地补偿费属该集体经济组织的收益，征收承包耕地之外的农村土地（不含自留地、自留山）而产生的征地补偿费（含安置补助费、土地补偿费、地上附着物和青苗费补偿费）也属该集体经济组织的收益，征收承包耕地之外的农村土地（自留地、自留山）而产生的征地补偿费（含安置补助费、土地补偿费）也属该集体经济组织的收益，对这些因征收土地产生的土地补偿费如何分配，现阶段的农村通常按具有该农村集体经济组织成员资格的村民进行人均分配，体现集体经济组织的收益由集体经济组织成员共同享有的原则，具有公平、合理性。甚至有些地方把原本应支付给农户的承包耕地、非承包耕地上的地上附着物和青苗费补偿费全额或部分也纳入平均分配范围。这种分配方法，具有复杂问题简单化的功效，且也体现公平和合理性。但将本身属承包户或种植户所有的地上附着物和青苗费补偿费纳入平均分配的范围，纳入分配的地上附着物和青苗费补偿费的法律性质就发生变化，因为享有这些费用是法律规定的，具有针对性、专一性，其他人员无权享有，纳入平均分配，需权利人对其权利进行处分，即承包耕地的农村承包户或种植非承包耕地的种植人以放应享有的权利，交归集体经济组织，作为该组织的集体公有收益。在村民大会或代表会议中，此项内容不能作为表决的内容，应允许其保留享有取得地上附着物和青苗费补偿费的权利。承包耕地的家庭承包户对安置补助费的享有，也是法律赋予的权利，也同样不适用表决的方式。在其要求进行统一安置的情况下，其承包耕地被征用所产生的安置补助费，才纳入村家庭经济组织收益进行平均分配。因此，在处理此类因土地征收发生村集体经济组织收益分配纠纷的，人民法院在案件的定性上，不能简单地以“农村征地补偿费分配”为案由适用《解释》的规定进行处理，而应“农村集体收益分配”为案由适用《民法通则》有关平等权利人享有平等权利的公平、合理原则进行处理。王成康