司法能动化解征地补偿安置争议思维导图

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关键词：司法能动征地补偿安置争议征地行政诉讼

以下正文：

随着全国各地经济建设和城市建设如火如荼的进行，由征地引发的行政纠纷在行政诉讼案件中占据着越来越重要的位置。征地行政纠纷的核心在于征地补偿安置争议，失地农民提起行政诉讼的主要目的在于解决补偿安置问题，但我国现行法律对于补偿安置争议的救济途径显得曲折繁复。如何在现有的法律体制下，在行政审判过程中充分发挥司法能动性化解征地补偿安置争议，以较低成本保护失地农民权益，是行政审判实现司法为民的一个重要课题。

一、征地补偿安置争议法律救济途径的有限性

根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，集体经济组织和农民对于征地补偿安置方案享有如下权利：在方案确定前即在拟订的安置补偿方案公告时有提出意见的权利;在方案确定后即当征地补偿安置方案报经批准并公布之后有寻求救济的权利，即对补偿标准有争议的，先由县级以上政府进行协调，再由批准征地的人民政府裁决，对裁决不服的，再提起行政复议或行政诉讼。国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》进一步对补偿安置争议的救济渠道进行了确定，明确了征地补偿安置争议协调裁决制度是《土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度，协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼，对裁决决定不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

虽然法学界和司法实务界对征地补偿安置争议法律救济途径的质疑较多，但目前在实践中对征地补偿安置争议的救济仍然是遵循着协调、裁决、诉讼的途径在进行，这就意味着各界所诟病的该救济途径的有限性，如救济程序繁复，解决纠纷的层级过高，协调、裁决程序的二次执法性质以及对其公正性的质疑等问题在目前仍然存在，并且实践中正在严重影响着失地农民快捷有效地寻求补偿安置救济。如某村土地被征，该村对安置补偿方案不服，先向某县人民政府申请裁决，政府超期未予答复，后诉至法院，由于其没有证据证明向县政府提出申请，法院依法驳回起诉。该村再次以特快专递的形式向县政府提出申请，县政府在期限内作出了协调行为(欠缺形式要件)，该村不服向市政府申请裁决，但市政府以县政府未出具形式要求协调意见为由，不受理裁决申请，并告知该村应先申请协调，于是该村只能再次起诉县政府的不作为，由法院对县政府的协调作出明确认定后，再行申请裁决。[1]在这一案例中，原告经过多次诉讼，却还没有进入到对征地裁决的诉讼中，没有触及其要求解决的补偿安置的实际问题。

二、失地农民解决征地补偿安置争议的途径及效果

大部分失地农民提起征地行政诉讼的目的是要求解决补偿安置问题，其提起的行政诉讼可以分为三大类，第一类诉讼是对征地过程中一系列行政行为中的末端行政行为，如行政处理决定或实施征地补偿安置的事实行为起诉，或者对征地部门的不作为或不履行法定职责起诉。其提起这类行政诉讼的目的是希望通过行政诉讼促成征地部门对原告的补偿安置期望进行回应或实现。第二类诉讼是对征地过程一系列行政行为中的先期行政行为如征地批复、征地公告、补偿安置方案公告起诉，其起诉的目的是希望通过司法途径从根本上否定整个补偿安置方案。第三类诉讼是对征地裁决及征地协商、裁决过程中的行为提起的诉讼，即是按照《土地管理法实施条例》第二十五条之规定对补偿安置争议寻求司法救济。司法实践中，第一类诉讼数量最多，因为绝大多数失地农民都是在自己的权益即将受到侵害时才寻求救济，对征地的一系列行政行为及救济途径均不了解，且希望以最简便的途径解决补偿安置问题。第二类诉讼一般是基于第一类案件而引发，失地农民在第一类案件诉讼过程中，认识到其补偿安置纠纷通过对末端行政行为的诉讼并不能得到解决，于是对征地前期行政行为起诉。第三类诉讼数量最少，协调、裁决的高层级及繁复的程序使得很多农民望而却步，只有少部分农民会通过协调、裁决、诉讼这一个程序解决补偿安置纠纷。当通过这一系列诉讼还不能满足失地农民的诉求时，他们会通过信访或群体性事件的方式寻求救济。

从上述三类诉讼的效果上看，在第一类诉讼中法院只能对征地系列行为的前期行为是否具有重大违法情形进行审查，并不能解决征地是否合法及补偿安置标准的问题，第二类诉讼不属于人民法院的行政诉讼范围，原告不能通过对该类行为的行政诉讼得到救济。第三类诉讼可以解决补偿安置标准是否违反法律规定的问题，法院对补偿安置标准裁量性的审查仍然有限。因此，虽然近年来征地行政诉讼很多，但通过诉讼本身解决原告最关心的补偿安置争议的案例较少，即使原告胜诉，被告重新作出行政行为后，原告仍然无法逃脱按照原补偿安置标准进行补偿安置的命运。

三、司法能动对补偿安置争议的化解

(一)创造性地适用法律

我国目前的征地法律规范主要为《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，其对于征地程序的规范较为粗略，各地政府纷纷出台地方法规或其他规范性文件加以弥补法律规定的不足，并成为征地过程中重要的法律依据。若此时法官为规避政治风险和职业风险，仅从字面上解释法律，对其他规范性文件不加选择地适用，失地农民的权益在司法程序中将得不到有效的保护。在法律规定粗略且纠纷较为复杂的情形下，法官宜在法律适用的普遍规则下，以行政法的基本原则为基础，以行政法所追求的理念为指导，创造性地适用法律，从保障失地农民利益的角度行使法律解释权及对其他规范性文件的选择适用权。当然此种司法能动应在保持司法克制的前提下进行，法官毕竟不是立法者，不能超越法律规定和法律原则进行法律解释。对于失地农民的补偿安置问题，目前只有充分发挥司法能动性才能够在司法程序中最大限度地保护失地农民的利益。笔者拟以最常见的两类征地行政诉讼案件为例子进行说明。

1.诉土地行政处理决定的案件

土地处理决定是征地系列行政行为中最后一环，其依据是《土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地”的规定。不服土地处理决定的案件是基层法院受理最多的征地行政诉讼案件。此时如何审查及认定被告作出土地处理决定的合法性，由法官发挥司法能动性进行法律解释。从该法条文意上看，只要阻挠国家建设征用土地的，主管部门可以责令其交出土地，文意上对于何为“阻挠国家征地”的界定并不明确，对于责令交出土地的程序也不明确。若以司法克制的方式来解释该条规定，只要在公告规定期限内未交出土地的，则构成“阻挠国家征地”。因为《土地管理法实施条理》第二十五条规定征地补偿安置争议不影响征地方案的实施，不管原告提出什么理由，只要征地补偿安置方案无重大违法情形，农民超过规定期限未交出土地则构成“阻挠国家征地”。至于原告提出的征地补偿安置争议则属于另外的法律关系，与是否阻挠国家征地无关。因法律对于责令交出土地的方式和程序均未作出明确规定，因此只要被告在作出处理决定时无违反法律禁止性规定的行为，法院均不宜干涉。若采用此种法律解释方式，对于失地农民的权益保护显然不利，因为交出土地和合法合理的补偿安置是相对应的，不能只是单方面地要求农民按期交出被征收土地，而不管补偿安置争议是否解决，若征地部门未依法进行安置，则不能要求农民交出被征收土地。

笔者认为法院在审理土地处理决定案件时，宜以保护农民权益为出发点，同时注意对国家公共利益的平衡，以司法判决的方式促进征地部门最大限度地保护农民的权益。比如在对于“阻挠国家征地”的界定上，基于法治对征地部门依法行政的要求及对农民权益保护的考虑，宜认为在被告依照补偿安置方案提供的补偿安置已到位的情况下，被征地农民逾期仍然拒绝接受补偿安置、交出被征收土地才构成阻挠国家征地。补偿安置已到位,即是要求征地部门通过丈量审定被征用土地及其地上构筑物、附着物，确定安置房屋情况，并保证安置房源充足，可供农民选择;同时要求补偿款已准备好，可供农民随时领取。对于农民拒绝交出土地的认定，要求征地部门和农民进行过协调谈话，听取了农民的意见，确认农民有拒绝交出土地的意思表示。对于责令交出土地的程序，虽然《土地管理法实施条例》未作明确规定，但宜以正当行政程序的原则进行要求，如应当履行告知程序，听取陈述和申辩的程序等。

2.诉征地裁决的案件

征地裁决是解决征地补偿安置纠纷的最后一道行政程序，对征地裁决的审理是农民寻求补偿安置纠纷救济的最后途径，也只有在征地裁决诉讼中，司法审查才能够直接涉及到补偿安置的问题。《土地管理法实施条例》第二十五条只规定了协调不成的，由批准征地的人民政府裁决，但对于裁决的标准及程序并未作具体规定。在审理征地裁决行政诉讼案件时，就需要法官发挥司法的能动性，对征地裁决的内容及程序进行法律解释。基于对失地农民权益的保护及行政行为合法性原则的考虑，笔者认为裁决的内容应当包括对征地补偿安置方案的内容，包括补偿安置争议的焦点是否符合法律规定的认定，以及作出该认定的法律依据和理由，还应当告知当事人的复议权利和诉权。征地裁决的程序也应当遵循正当行政程序的一般原则。审判实践已有部分法官对征地裁决的内容及程序进行了法律解释上的尝试，如(2006)渝五中行初字第79号宋家志等202人诉被告重庆市人民政府征地行政裁决一案。重庆市第五中级人民法院认为，“被告作为裁决机关，应当对第三人制定的征地补偿、安置方案中所确定的补偿标准是否符合法律法规的规定进行审查，即应当查明第三人制定的补偿安置方案中所确定的补偿安置标准是多少、法律法规规定的此类征地的补偿安置标准是多少，通过比对再依法作出二者是否相符的裁决决定。同时，被告所作的裁决决定书中，应当载明裁决所适用的法律、法规依据。但是，本案被告在作出裁决时未查明上述事实，其所作裁决决定书中未列举其作出该裁决的证据，也未引用法律、法规的具体条款，使裁决当事人不明白裁决机关认定的事实和证据，也无从知晓该裁决所适用的法律、法规依据”。法院以作出该裁决的主要证据不足，适用法律、法规错误为由，判决撤销被告作出的征地行政裁决。

虽然法院可以对征地裁决进行上述解释，但行政诉讼中司法的能动性并不能过度干涉行政机关的裁量权，也不能代替立法机构进行立法，法院只能对裁决机构对征地补偿安置方案是否符合法律规定的审查结果进行审查，并不能直接针对安置补偿方案的合法性进行审查，更不能审查其合理性。因此在征地补偿安置争议的审查强度上，法院的力量极其有限。

(二)司法能动外延的扩大

1.对征地行政诉讼案件的诉讼指导及释明

在目前我国失地农民的法律知识普遍欠缺，无法了解繁复的征地系列行政行为及相应的救济方式的情况下，很多农民提起征地行政诉讼具有盲目性，甚至出现其诉讼理由、诉讼标的和诉讼目的相分离的情况。此时法院有义务在了解原告的诉讼目的基础上对原告进行诉讼指导及释明，告知其所提起的行政诉讼可能产生的诉讼结果，以及其要达到诉讼目的所要遵循的法律途径等法律规定。对于原告在诉讼中提出的补偿安置争议，若其对安置补偿方案及补偿标准有异议，应告知其通过协调、裁决、诉讼的途径解决;若其对补偿安置实施过程中的行为或不作为有异议，告知其就事实行为或不作为起诉。司法实践中部分失地农民在认为权益受到侵害后，对征地行为所包含的一系列行政行为及征地引发的其他行政行为均提起行政诉讼，但均未能解决其关心的安置补偿问题。

2.对征地行政诉讼案件的协调

失地农民提起行政诉讼的目的主要是为了解决补偿安置问题，虽然其诉讼并不一定能直接解决这一问题，法院在受理此类案件以后，不宜就案办案，一判了事，这样会导致行政审判工作与原告的诉讼目的差之千里，失地农民的补偿安置争议向省级政府及国务院聚集，解决争议的层级高、道路长、成本高。在办理征地行政案件的同时，可以就原告最为关心的补偿安置问题进行协调，若被告在补偿安置过程中确实存在疏忽或错误，引导被告自行纠正;若原告因对政策或补偿安置方案理解错误而引发诉讼，通过被告及法院的解释引导原告自动交出土地;若原告借征地的机会漫天要价，以诉讼为手段达到增加补偿安置利益的目的，法院应对其加以劝导。总之，对征地补偿安置争议进行协调的目的在于将补偿安置纠纷化解在基层，做到案结事了，达到加快征地进度及保护失地农民权益的双赢效果。当然，安置补偿争议的协调属于案件审理之外的工作，并不影响征地案件的释明和审理。

四、司法能动在行政、立法上的反射

前文已述，在目前我国征地法律法规还不健全的情况下，法院只有充分发挥司法的能动性才能切实保障失地农民的权益，减少因征地而引起的不和谐因素。但是，要进一步切实地保障失地农民的权益，还需要从立法上对征地补偿安置方案的形成、实施、救济途径作进一步的规定，法院的司法能动也能在一定程度上反射到行政和立法上，最终推动征地立法的进程。

法院在行政审判过程中的法律解释、司法判例和法律意见，以及法院进行协调等司法方式，都可能形成与征地部门的联动效应，把法院的法律理解传达到征地部门，征地部门会受此影响，在一定程度上自觉地规范征地行为，形成实践中的惯例，由此，法院的司法能动会在一定程度上促成征地行政行为朝着司法能动的方向进行规范化，进而对立法机关的立法产生影响。此外，法院的判例、意见及司法方式，会直接传导至立法部门，对立法部门的立法产生影响。对于征地补偿安置问题，司法实务界提出了很多意见和观点，尤其是对于补偿安置争议的协调、裁决、诉讼这一途径的质疑，认为应当直接对补偿安置争议提起行政诉讼，[5]笔者亦赞同这一观点。此外，对于征地行政诉讼中失地农民普遍反映的补偿安置价格明显偏低，难以保持被征地农民的原有生活水平，尤其是“城中村”农民的生活水平，补偿安置对象不合理等问题，虽然在行政诉讼中法院对上述问题的合理性并不进行审查，但这一问题确是引发征地行政诉讼的重要原因，笔者期待立法部门对该问题的关注。

综上，在现行征地法律制度下，法院只有充分发挥司法的能动性才能保障失地农民的利益，此种司法能动在引起行政及立法的联动之后，会使失地农民的权益最终得到切实的保护。

[1] 重庆市第一中级人民法院行政审判庭：《重庆市2004-2007年土地行政征收案件调查报告》[J]，《行政执法与行政审判》2008年第5集，第814页。

[2] 谭融：《试析美国的司法能动主义》[J]，《天津师范大学学报》2003年第6期，第13页。

[3] 张榕：《司法克制下的司法能动》[J]，《现代法学》2008年3月，第179页。

[4] 魏胜强：《谁来解释法律——关于我国法律解释权配置的思考》[J]，《法律科学》 2006年第3期，第46页。

[5] 如杨临萍：《审理土地行政案件需注意的几个问题》[J]，《法律适用》2007年第7期，第27页。