《半月谈》：前瞻中国农村征地制度改革思维导图

近年来，我国征地领域矛盾频发、冲突不断。这一方面是由于我国城镇化、工业化加速发展对建设用地的需求大大增加，另一方面也是由于我国农村征地制度存在明显缺陷。国土资源部表示，今年将推进征地安置补偿制度的改革试点，并完成《集体土地征收征用条例》的起草。征地制度改革意义重大，牵涉广泛，备受关注。改革的方向何在?进展如何?半月谈记者就此采访了中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，国务院发展研究中心农村部部长徐小青，中国社科院农村发展所研究员党国英等权威人士。(《半月谈》2011年第8期)

征地制度改革步伐加快

随着城镇化、工业化加速发展，我国建设用地缺口逐年扩大。国土资源部部长徐绍史指出，“十一五”以来，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，而下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口达50%以上。“十二五”时期，建设用地供求矛盾还将进一步加大。

在这种压力之下，近年来各地爆发了大量的征地冲突。尤其是以新村建设、村庄整治、危房改造等名义，随意扩大“增减挂钩”试点范围，强迫农民上楼居住的行为，令陈锡文痛心疾首，直陈在和平时期，这种大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”。

陈锡文说，有的地方不具备条件，却要农民搬进楼房集中居住，引出的问题很多。“在某种程度上是醉翁之意不在酒，根本的目的是想要村庄整理腾退出来的土地，而对农民长远利益和生活保障考虑得不够。”

出现这些问题并非偶然。徐小青表示，现行征地制度存在两个方面的缺陷，“一是征地范围过宽，二是补偿标准过低”。

我国土地管理法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但由于未对“公共利益”做出明确的界定，征地范围实际未受到限制。徐小青说，有的地方打着“公共利益”的名义征地，其实都是经营性用地。

为了节约高效利用土地资源，尤其是保障农民合法权益，征地制度必须进行实质意义上的改革。目前，国土资源部已经陆续选择天津、重庆、沈阳等11个城市作为新一轮征地制度改革试点城市，重点在缩小征地范围、完善征地补偿机制、拓展安置途径等方面进行深入探索，逐步建立征地补偿安置的长效机制。

种种迹象表明，改革的步伐正在加快。徐绍史在今年初表示，要加快推进征地制度改革，推进集体建设用地管理制度和改革试点，加强农村集体建设用地和宅基地管理，有序推进集体经营性建设用地流转试点，加快起草农村集体建设用地流转管理办法。

温家宝总理4月初在国务院第四次廉政工作会议上提出，要依法治理土地和房屋征收征用中侵害群众权益问题，并明确“抓紧研究修改《中华人民共和国土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定，国务院将尽快向全国人大常委会提出议案”。

缩小征地范围，提高补偿标准

专家们一致表示，缩小征地范围，提高补偿标准是本次征地制度改革的基本方向。问题是，具体怎么操作?

党国英认为，首先需要界定公共利益的边界。“只能因为重要公共利益，才可强制征地，且每个城市要对这类用地做比例控制，以此来缩小征地的范围。”

党国英主张通过列举法对重要公共利益进行界定。“如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施，属于重要公共利益。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等，即使是公共利益的需要，也要走市场化的路子，不搞强制征地。”

现在看来，党国英的设想得到了部分实现。

今年初国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》首次对公共利益进行了界定： 国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

陈锡文告诉半月谈记者，条例列举的公共利益虽然针对的是国有土地上的房屋征收，但会对将要进行的农村征地制度改革产生巨大影响。“一个国家不管在城市还是农村，公共利益是一样的，不能在农村随意扩大。”陈锡文的这一表态为缩小征地范围定下了基调。

在征地补偿标准方面，相关部门也已经有了一些改革举措。2010年7月，国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》，明确要“建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2年～3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平”。

不过，徐小青表示，这样的改革还不够。“现行补偿办法最大的问题在于，它不是对土地价值的补偿，而是对土地上附着物的补偿。”徐小青说，土地是农民的生产资料、生活来源，征地补偿应该考虑土地这个最根本的属性，从法理上对补偿的内容做出合理的解释和安排，只有这样农民才会接受。

建立城乡统一的建设用地市场

随着征地范围的缩小，即使是获准建设的非公益性项目，其用地也将不符合征地的要求，这时候怎么办呢?党国英给出的办法是，“管住规划，放开产权”。党国英说，只要不突破城镇建设的规划，城市建成区的土地不必一律搞成国家所有，可以有国家的、集体的，也可以有个人的。

徐小青也承认，本次征地制度改革的核心，是要改变现行农村非农建设用地进入市场的规则。“在城镇建设规划区以外的非公益性项目用地，可以不用先征地变成国有，而是直接以集体土地的名义进入市场。”

目前，这种改革取向已经在部分地区得到了实践。

在北京城乡接合部，2010年底，集体土地上建租赁房试点启动。这批房屋由村集体组织自建、自管，由市场调节房租价格，收益归村集体所有，由村集体组织划分成股份分配给农民以增加农民收入。

徐小青说，许多地方正在探索农民参与式、股份制等多种征地改革模式，虽然这些做法并不完善，但代表了改革的方向。“过去的征地制度是，农民的地一旦被征收变为国有土地后，不管这块地拿去做什么，有多少收益，都与农民没有关系。这种状况在本次改革中要有所突破，最终目标是按照中央精神，逐步建立城乡统一的建设用地市场。”(半月谈记者 高远至)