公物管理瑕疵的国家赔偿责任 思维导图
李尚英等与广饶县交通局不履行法定职责行政赔偿上诉案
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公物管理瑕疵的国家赔偿责任 思维导图模板大纲
[案情简介]
原告：李尚英，女，住广饶县广饶镇东相村，系受害人常德明之妻。常传泉，系受害人常德明之次子。常继泉，系受害人常德明之三子。常兴泉，受害人常康宁之父。孟宪梅，系受害人常康宁之母。
被告：广饶县交通局，住址，广饶县城南环路6号。
第三人：中国石化胜利油田有限公司现河采油厂。住址，东营市东营区济宁路4号。
2003年12月11日，受害人常德明驾驶摩托车送受害人常康宁上学，途中摩托车在公路上堆放的猪粪上滑倒，被随后驶来的小型拖拉机碾压，致使受害人常康宁当场死亡，受害人常德明经抢救无效死亡。经交警大队认定，受害人常德明对事故负主要责任，常康宁不负责任，拖拉机车主负次要责任，猪粪主人负次要责任。广饶县交警大队经调解，因事故各方对赔偿问题无法达成协议，于2004年2月9日出具道路交通事故调解终结书。受害人因交通事故造成的损失有，受害人常德明医疗费13元。二受害人验尸费600元、丧葬费4511.20元，交通费328元，交通事故处理费600元。受害人常德明与李尚英有三子。原告未提供其摩托车损失1800元及受害人衣物损失600元的计算依据。以上事实有医疗费、验尸费、丧葬费、交通事故处理费单据可以证明。李尚英等5人向广饶县人民法院提起行政诉讼，请求法院判决广饶县交通局不履行法定职责违法并承担行政赔偿责任。[一审结果]
[二审结果]
上诉人李尚英等5人针对上诉人广饶县交通局的上诉意见，发表以下答辩意见：一、原审法院认定本案中受害人出事道路属乡级公路且属于广饶县交通局管理范围是正确的。本案中答辩人在原审中出示了广饶年鉴、广饶县地图以及被答辩人对出事道路进行公共运输管理的照片8张，根据公路法的有关规定足以认定，出事道路属乡级道路。历表地图所载明的事项无须举证，其证明效力是不证自明的。一审法院结合这些证据作出的认定正确，因此，被答辩人的上诉理由不成立。二、依据《中华人民共和国公路法》第四十三条、第六条、第四十六条、第七十七条的规定，广饶县交通局对出事道路具有法定的管理权，且有保障道路安全畅通的法定职责，但由于广饶县交通局没有履行法定职责，且由于广饶县交通局的不作为导致了公路上的危险的存在，促成了事故发生，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿的归责原则是违法原则，行政行为违法分为作为的违法行为和不作为违法行为，在本案中由于广饶县交通局的行政不作为导致了事故的发生，出现了重大损害后果，其行为与损害后果具有直接的因果关系，那么就应当承担行政赔偿责任。在本案中公路上的安全隐患持续了长达12天之久，这么长时间的安全隐患也是难以控制和杜绝的吗？广饶县交通局的行为理应受到制裁并承担赔偿责任。三、广饶县交通局主张的企业专用路的理由是不成立的。一审时，原告提交了东相村、于王村、崔王村、张官后村四个村的证明，均证明出事道路在修建时并没有与村办理征地手续。从而证明现河采油厂并没有取得路产、路权，该出事道并非企业专用道路，这四份证明同时又证明了广饶县交通局的工作人员在出事道路上进行交通管理的事实。从东相村到张官后村这一段是事故发生的道路，但又是这两个村唯一的一条进行连接的公路，绝不是企业专用路。请求二审法院在重新划分赔偿比例的基础上，驳回广饶县交通局的上诉请求。
公物管理瑕疵的国家赔偿责任
公路因为管理上的一点问题而出现了交通事故，法院根据受害人的请求而判决公路管理机构承担了国家赔偿责任，这是一个值得肯定的判决。它虽然没有《国家赔偿法》的明文依据，但符合宪法，符合国家赔偿法的立法宗旨。下面对这一案件中存在的行政法理作一简要的分析，期待着类似的判决出现，也期待着立法的明文支持。
一、公物管理瑕疵须承担国家赔偿责任
一般认为，公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。[②]本案中所涉及到的“公路”就属于公物中的一种。公物行政是指在公物供公共使用的过程中，公物管理者调整各种使用关系、实现公物本身功能的各种活动。公物行政，从公物的设置到公物的管理到公物的废除，都需要接受法治原则、平等对待原则、比例原则以及公物的公共目的性等的统制。为保证公物行政的合法性与公正性，防止公权力的违法行使，防止公物行政侵害公物使用人的合法权益，有必要对其进行监督。对于遭受公物行政侵害的相对人，也应该赋予其救济的权利。
公物管理者违法实施公物行政行为，侵犯了行政相对人合法权益，许多国家的国家赔偿法制都规定了其国家赔偿责任。日本《国家赔偿法》第2条规定：“因道路、河川或者其他公共营造物的设置或管理存在瑕疵，而导致他人受到损害的，国家或地方自治团体承担赔偿责任。”此处的“公共营造物”是指国家或者公共团体等行政主体，为特定的公共目的提供使用的建筑物或者物的设施，它与公物的概念相当。我国台湾地区“国家赔偿法”第3条规定：“公有公共设施因设置或管理有欠缺，致人民生命、身体或财产受损害者，国家应负损害赔偿责任。”“前项情形，就损害原因有应负责任之人时，赔偿义务机关对之有求偿权。”这里的“公共设施”实际上就是指“供公共目的使用之物件或设备”，[③]与公物的概念亦大致相当。我国《国家赔偿法》当中对于公物行政的国家赔偿并没有明确规定，但是从各国发展的情况来看，将公物行政的国家赔偿责任纳入我国的国家赔偿法之中亦为必然的趋势。
二、赔偿责任的构成要件与公物管理瑕疵的认定
对于因果关系的认定，到底采何种学说，存在一定的争论。通说认为，因果关系是指相当因果关系而言，即无此行为，虽不必发生损害；有此行为，通常即足以发生此种损害。公物设置和管理瑕疵，不必为损害发生的唯一原因，如与被害人自己的行为或自然事实相结合而发生损害的结果的，有时也具有相当因果关系。[④] 我国法院也没有完全拘泥于直接的必然的因果关系理论，在实践中也多有承认相当因果关系的理论。本案就是一例。
对于国家赔偿责任的构成要件，其中很关键的就在于公物管理瑕疵的认定。所谓公物管理的瑕疵，就是指该公物缺乏通常所具有的安全性。虽然不存在物理的外形的缺陷，但是在功能上有欠缺，特别是在欠缺必要的损害防止措施（例如在道路上长时间放置大型货车），公物管理者负有损害防止的义务，否则即构成瑕疵（义务违反说）。而通说认为，管理缺乏安全性是一种客观化的瑕疵，采取无过失责任（客观说）。无论哪一个见解，瑕疵实体的判断都要根据被害的性质、程度、公物的构造、用法、场所的环境以及利用状况等具体的事情综合地进行。理论构成有差异，但结论并无不同。[⑤]本案中，法院认为，依据《公路法》第四十三条的规定，广饶县交通局负有做好公路保护工作，保障公路完好、安全和畅通的职责。涉案公路上堆放的猪粪，持续时间长达十余天，已影响到了公路的安全和畅通，成为一种安全隐患，但广饶县交通局客观上未能消除该隐患，应认定广饶县交通局未尽到对该公路的管理养护职责，已构成行政不作为。
三、公物管理瑕疵国家赔偿责任的承担
应该注意到，本案中广饶县交通局管理上的瑕疵（没有及时清除公路上的猪粪）只是造成交通事故的一个原因，广饶县交通局并非终局的责任人。行政机关怠于履行法定职责或不适当履行法定职责是要承担国家赔偿责任的，但由于危险的直接制造者并非行政主体，就存在一个责任承担的分配问题。
本案中，法院显然是参照了后一个司法解释，即根据行政机关对危险的作用大小或责任大小，按照一定的比例（本案中为5％）确定了其国家赔偿的数额。法院的这种做法可以满足国家赔偿制度的一个功能，即监督行政机关依法行使职权，但是第二个功能却未能满足，即给当事人以救济、填补当事人所受的损害。如果危险的直接制造者尚且存在，则受害人还可以向其寻求民事赔偿。而按照行政主体与危险的直接制造者之间的不真正连带关系原理，受害人向谁求偿都是可以的，而且是足额的求偿。如果危险的直接制造者已经死亡或者倒闭，则受害人所受的损害则是无法填补的，这对受害人来说是不公平的。[⑦]或许，应允许受害人选择追究谁的责任，当受害人选择追究国家的责任时，则应由国家承担全部的赔偿责任，然后再由国家追究相应的责任人的责任。这种做法可能更符合保障受害人合法权益的目的、更加符合国家赔偿法的两重立法宗旨。
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[①] 山东省东营市中级人民法院行政判决书，（2004）东行终字第53号，2004年10月24日。
[②] 参见〔日〕美浓部达吉著：《行政法撮要》（下卷），有斐阁1932年第3版，第223页；〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第742页。
[③] 吴庚著：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第457页。
[④] 参见叶百修：《国家赔偿法》，载于翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第1636－1637页。
[⑤] 参见[日]成田赖明、荒秀、南博方等著：《现代行政法》，有斐阁2002年第5版，第265－266页。有关公物设置管理瑕疵的认定学说详细的可以参见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第647－652页。
[⑥] 2003年12月4日最高人民法院审判委员会第1299次会议通过，自2004年5月1日起施行。
[⑦] 有鉴于此，在危险防止领域，出现了一个新的趋势，即国家赔偿的社会保障化。但笔者认为，国家赔偿的社会保障化只是满足了国家赔偿制度的救济功能，它并不能代替行政主体承担法律责任。
本文载于万鄂湘、张军主编：《最新行政法律文件解读》，2007年第3期，人民法院出版社2006年版，第117－120页。
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