行政不作为的国家赔偿思维导图

在实践中，可以碰到这样一种情况：行政许可机关对相对人的申请进行审查之后，认为申请不符合法定条件而作出不予颁发许可证的行为，那么对于这种“拒绝行为”到底是一种行政作为还是行政不作为呢?对此，有些学者认为，行政不作为分为方式上的不为和内容上的不为两种。方式不为既是形式的不为也是实质上的未为,是不作为。方式有“为”,但反映的内容是不为,则是形式上有“为”而实质上不为,也是不作为。这种情况则属于内容上的不为的一种[③]。对此，也有人持相反的意见,认为拒绝行为虽然在内容上是“不为”,而且从实体上也有可能是不真正依法履行法定职责,但就行为形式而言却是一种积极的作为形式,应该是一种行政作为而不是行政不作为。因为“绝大多数行政机关在拒绝颁发许可证或营业执照前都要对相对人的申请进行一定的审查,考察其是否符合法定条件,有的还对作出的拒绝颁发行为明确说明理由或发出书面通知,所以对不作为从行为形式角度来确定才更科学和合理。”[④]其实，这个就涉及到了一个程序和实体的“为”与“不为”的问题。前一种观点，主要是从实体的角度把握的，而后者则是侧重从程序上界定不作为。对此，笔者更倾向于后一种观点，即从程序上来把握行政不作为。因为毕竟作为与不作为的界分主要是就行为的方式而言的,应从行为的外在表现形式和存在状态来认定,作为表现为作出一定动作或动作系列,不作为则表现为不作出一定动作或动作系列。就行政行为而言,行政主体在程序方面的一系列行为则是其外在表现形式和存在状态,而“拒绝行为”在程序上已表现出积极的作为行为状态,因而它仍应是一种行政作为。

由此，笔者将行政不作为界定为：行政主体及其工作人员负有法定的作为义务，在法定期间或者合理期间内，能够“为”或者“履行”而处于“故意”或者“过失”没有“为”或者“履行”(包括迟延履行)。当然由于不可抗力的原因造成的不“为”或者不“履行”排除在外。

到底由国家承担由行政不作为的赔偿责任是否具有可行性，我们可以看看国外有关行政不作为的理论和实践。概括来讲，从国外情况看，凡是建立了国家赔偿制度的国家，没有一个国家完全排除不作为违法的行政侵权赔偿责任。具体而言，法国是西方最早确立国家赔偿制度的国家,至今发展已相当完善。对行政主体的赔偿责任可分为公务过失责任和公务非过失责任两种类型。不执行公务是公务过失责任的形式之一。对此,法国行政法根据实际情况区分性质及过错的程度确立国家赔偿责任。[⑥]其行政法院也有相似的判例，即行政主体有义务实施一定行为而不作为引起当事人损失的，要承担赔偿贵任。如海港局不维护航行标志，造成航舶损伤应给予赔偿。德国赔偿体系由过错责任赔偿、危险责任赔偿和公法上的补偿三部分构成,所界定的赔偿责任核心是”公职义务”,只要公权力机关或公务员违背了对他人承担公法上的义务———不执行义务造成第三人损害时,国家须承担责任。联邦德国1981年《国家赔偿法》第1条第1项规定:“公权力机关违反对他人承担公法义务时,公权力机关应依据本法对他人赔偿就此产生的损害”。[⑦]美国《联邦侵权求偿法》第1346条第6款规定:“由政府雇员在他的职务或工作范围内活动时因疏忽,或错误的作为或不作为所引起财产的破坏或损失,人身的伤害或死亡等属于美利坚合众国的侵权赔偿范围。”[⑧]英国传统的观点认为,行政机关只要违背法律规定的义务而侵害公民权利,就应负赔偿责任。这个观点在1842年上议院对FeugusonVKimmoul案件的判决中,说得非常肯定:“当一个人有重要的义务需要履行时,他必须履行义务。如果他忽略或拒绝履行义务,其他人因此受到损害时,受害人对其所受损害有权起诉要求赔偿。”[⑨]日本最高法院关于东京斯蒙案件的判决确认了权限不行使的违法性,并列举了危险的迫近、预见可能性、规避可能性、补充性和国民的期待性作为(行政规制权限应当行使的)判断标准,此后其他案件的判决进一步加强了行政权限不行使的赔偿责任。[⑩]一般而言,西方国家在立法中对于具体案件中的行政行为,只要其不属于责任赔偿例外,且符合责任构成要件,就必然属于国家赔偿事项范围。不论大陆法系还是英美法系的国家都对此作了规定,而且越是法制健全的国家规定越明确。尽管制度和国情有所不同,但是,国外先进的立法经验,我们可以视为人类共同的精神财富加以借鉴。

上文提到了探讨行政不作为的国家赔偿责任的必要性和可行性，并在其论证过程中介绍了国外有关的理论和实践，对于我国的有关行政不作为的国家赔偿责任的规定，在文章开始部分，只是简单的提到了《国家赔偿法》没有明确的把行政不作为造成的损害列为国家赔偿的范围之内，由此造成了司法实践中根据此漏洞规避赔偿责任的现象，不利于公民合法权益的保障。其实，虽说《国家赔偿法》并没有明确行政不作为的国家赔偿责任，但是可以根据相关规定或仔细分析，国家赔偿法还是承认行政不作为的赔偿责任的。如依最高人民法院1997年4月29日《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第1条,“与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的,给公民、法人和其他组织造成损害的,违反行政职责的行为”属于《国家赔偿法》第3条和第4条规定的“其他违法行为”。这里的“违反行政职责”应当包括“未履行行政职责”,因此可以认为我国法院对行政不作为的赔偿责任亦持肯定态度。还有，我国《国家赔偿法》中列举的可予赔偿的违法行为既可以作为的方式表现,也可以不作为的方式表现,因此可以认为国家赔偿法承认不作为的赔偿责任。可以说，我国对行政不作为的国家赔偿责任不是说没有，而是说态度不明朗，如果说存在，更多是学者们的一种推定，在具体司法中，对行政不作为的国家赔偿责任的承担也更多是处于一种被动地位。实践中相关案件的处理更大程度上依赖个案的裁判者，这是不利于行政不作为的国家赔偿责任的最终实现的。由此，在《国家赔偿法》(当然也可以是其他法律)中明确行政不作为的国家赔偿责任是我国相关立法首先要解决的，在此基础上，才能谈有关行政不作为的国家赔偿责任存在的其他问题及其解决方案，诸如下文紧接着要探讨的有关行政不作为的国家赔偿责任的构成要件。

上文明确行政不作为违法国家应负赔偿责任后,是不是意味着所有的行政不作为都应由国家负赔偿责任呢?先不说我国，就是西方发达国家，也对行政不作为的国家赔偿责任存在例外规定，何况我国经济实力等因素的限制，对所有的行政不作为由国家承担赔偿责任根本不现实，同时由于不可抗力的原因造成的例外也使得对所有的行政不作为由国家承担赔偿责任根本不可能。这里就涉及到国家对行政不作为违法负赔偿责任必须具备的相应条件,即构成要件,这是分清赔偿责任的关键问题。

构成要件的问题实际上解决了有关行政不作为国家赔偿责任的认定问题，但是这种赔偿责任确定之后，如何来“兑现”，这个则是具有实质性意义的一个问题，否则一切等于零。当然如上文已经提到的首要的是在《国家赔偿法》或者其他相关法律中明确行政不作为的国家赔偿责任之外，还有在其具体制度规定中，对有关行政不作为的国家赔偿责任案件的举证责任、赔偿范围、赔偿程序、赔偿方式等作出规定(若确实有必要)。

这些主要是我国相关立法的一个逐步完善过程，这里不再赘述。这里笔者想谈的是在具体的案例中，经常会出现这样一种情况：因行政不作为达成损害时,常常有其他人的侵权行为作用在内,对违反因职权而产生的作为义务尤其如此，这就同时产生国家赔偿责任与其他侵权人的民事赔偿责任，那么这个时候受害人如何求偿，这个很可能影响受害人向国家求偿权利的实现。如何处理?对此有些学者提出“穷尽性原则”，即在没有其他救济途径的情况下,才由国家承担赔偿责任。[17]笔者对此并不赞同，因为它可能会造成赔偿义务机关推脱责任,对受害人的赔偿请求敷衍了事,把本应由自己承担的责任推给别人，同时也可能造成受害人因为超过赔偿请求时效而丧失取得国家赔偿的权利等不利后果。

由此，笔者认为应该：如果行政相对人合法权益的损害是由行政不作为与第三人的原因共同造成的,受害人可以直接向行政赔偿义务机关提出赔偿请求。如果受害人已经通过第三人或者保险公司获得完全赔偿,就不能再向赔偿义务机关提出赔偿请求。如果受害人无法通过其他途径获得赔偿或者得不到完全赔偿时,只要不超过赔偿请求时效,受害人就可以提起国家赔偿请求。

行政赔偿义务机关赔偿以后,应保留向第三人追偿的权利。如果受害人已经通过其他途径获得了赔偿,又获得了国家赔偿,即获得双重赔偿,则国家有权将已经支付的赔偿金从受害人手中追回。另外还应当注意,对在行政不作为之前由于受害人自身原因或者第三人原因已经发生的损害,不发生国家赔偿问题,国家只承担行政不作为促使损害加重部分的赔偿责任。当然，国家并非什么时候都要承担责任，如果行政相对人合法权益的损害完全是由于受害人自身的过错、第三人的原因、不可抗力等造成的,国家 对此不承担赔偿责任,受害人不能向行政赔偿义务机关提出赔偿请求。

参考文献：

[③]参见方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第142页。

[④]吴偕林：《关于不作为行政行为与不作为案件范围的思考》，载于《行政法学研究》1995年第1期，第52页。

[⑤]转引自石佑启：《试析行政不作为的国家赔偿责任》，载自《法商研究》1999年第1期。

[⑥]王名扬：《法国行政法》[M].北京：中国政法大学出版社1989版。

[⑦]胡建淼：《外国行政法规与案例评述》[M].北京：中国法制出版社1997版，第182页。

[⑧]胡建淼：《外国行政法规与案例评述》[M].北京：中国法制出版社1997版，第.39页。

[⑨]王名扬：《英国行政法》[M].北京：中国政法大学出版社1987版，第222页。

[⑩]高辰年：《论行政不作为的赔偿责任》[J]，载于《行政法学研究》2000版，第4期。

[11]转引自高辰年：《论行政不作为的赔偿责任》[J]，载于《行政法学研究》2000年版，第4期。

[12]王和雄：《行政不作为之权利保障》，三民书局股份有限公司1994年版，第6-11页。

[13]皮纯协，何寿生：《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年9月北京第1版，第91页。

[14]高辰年：《论行政不作为的赔偿责任》[J]，载于《行政法学研究》2000版，第4期。

[15]程时菊：《浅析国家赔偿范围的几个问题》，载于《法商研究》1996年第2期。

[16]马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第109页。

[17]高辰年：《论行政不作为的赔偿责任》[J]，载于《行政法学研究》2000版，第4期。