国家公务员考试时政热点：中国养老金改革设计重启思维导图

自1997年始建立的城镇职工基本养老保险（下称城职保），是中国养老保险制度的主体，历史最长。其覆盖城镇就业的企业职工，截至2013年3月底，全国有3.06亿人参加这一制度。2009年底，新型农村社会养老保险（下称新农保）建立并迅速推广，这是第一个面向农民的国家养老金计划。2011年起，作为一项补丁制度，面向数千万城镇非正规部门就业者和无业居民的城镇居民社会养老保险（下称城居保）也得以建立。到今年3月底，参加新农保、城居保两项制度的参保者达到4.86亿人。

从覆盖率上看，中国的养老金制度处于历史上最好的时期。理论上，无论何种就业形态，所有人群都在制度保护之下，并有财政资金和国家承诺做后盾。

但这背后，也隐藏着危机。养老保险是一种社会保险制度，其基本原理和运行规则，应当是强调自身财务平衡，不能过度依赖财政资金，欧债危机即为殷鉴。

从世界范围看，养老金制度大体分为现收现付制和完全积累制两种。前者是由工作者供养退休者，下一代人支持上一代人；后者是由劳动者自身工作时的积蓄，支持其本人退休后的收入。中国的基本养老金中统筹账户和个人账户并存的设计，本意是将两种制度加以融合，取长补短，但囿于中国养老制度的先天不足，其设计初衷并未实现，最终失去了自身平衡能力，走上了过度依赖财政资金补血的路径。

按照人社部的数据，截至2012年底，全国城镇基本养老保险基金累计结存2.39万亿元。"养老金不存在支付缺口"的说法，被官方屡屡强调。但一个必须面对的现实是，自1998年至今，各级财政对养老金的累计转移支付已达到1.27万亿元，这意味着，养老金累计结余的一半以上来自财政投入。

此番养老金改革，应当达成什么目标，决定了改革的内容与深度。

按照十八大报告中表述以及人社部部长尹蔚民的表态，改革应当增强公平性、适用流动性、保证可持续性。按照这一原则，"小修小补"已不足够，应当直面制度核心问题。

一直以来，双轨制被视为养老制度的最大不公。

目前，中国机关、事业单位的4000万职工并不进入城镇职工基本养老保险制度，而由财政直接给发退休金。2012年全国企业职工养老金平均1900元，而同期机关事业单位人员退休金是其2倍到3倍，这一悬殊差距日益引起公众不满。

根据2006年原人事部、财政部印发的通知，公务员和事业单位退休人员皆按照其在职工资职务工资（岗位工资）和级别工资（薪级工资）之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发。与此同时，城镇职工的养老金占其退休前工资的比例一路下滑，从最初的58%已滑至如今的45%。双轨间的鸿沟日益扩大。

目前，公务员养老仍沿用旧制，事业单位改革虽行至半程，其养老制度却乱象丛生。全国事业单位人员3000万人中，有约1000万人仍由传统财政供养，始终未曾缴费。剩余约2000万人自上世纪90年代中期起陆续参加了社保制度改革，参照城镇企业职工养老制度，个人按照月工资8%开始缴费，进入城职保养老基金。但是，当他们退休后，却仍然按照在职工资的80%－90%的水平领取退休金。

这种只改前端、不改后端的方式，形成"多输"局面。对事业单位人员而言，每月缴纳8%的费用，意味着其在职时收入的下降；而这部分事业单位人员只缴了少量的钱，却按照城镇职工的两倍支取养老金，事实上造成了企业职工供养事业单位人员的后果，进一步损害了养老基金的财务平衡；对财政资金来说，虽短期内甩掉了事业单位退休金的支付"包袱"，但当城职保基金收不抵支时，仍需动用财政资金补足。

不过，学界普遍认为，若将机关、事业单位人员退休金并入城职保，"腰斩"其待遇，改革阻力过大，并不现实。改革路径设计，必须稳定被改革者心理预期过渡期内，不大幅降低其待遇；差距部分，以职业年金进行弥补。

职业年金在结构上类似企业年金，是基本养老保险制度的补充。

国务院曾在2008年2月决定，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。此时，便已明确了"事业单位与企业职工养老金并轨，建立职业年金弥补差额"的改革路径。2011年7月的发布会上，人社部发言人尹成基也曾表示，人社部正在起草专项的职业年金办法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策，但是如今这一办法仍未面世。

而各试点省市普遍没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，缺乏具体细节和弥补措施，参与试点者"人人自危"，消极回应，最终致使改革试点进展缓慢。

按照财政部财政科学研究所提供的数据，目前全国退休事业单位职工月均养老金约为企业退休职工的1.8倍，年均离退休费总支出1400亿元，其中大约一半来自财政拨款，另一半为自筹；而全国退休公务员养老金水平是企业职工的2.1倍，每年大约需要700亿元，均由财政全额拨款。与财政对城职保的补贴对比可以看出，这部分支出已占财政对全部养老金负担的三分之一强。

除了不公平的问题，机关、事业单位养老金制度没有设立个人账户，因此无法投资运营，在资本市场实现保值增值，意味着财政负担将飞速攀升，政府责任无法摆脱。

对于双轨制的改革，必先期付出成本，短期内财政压力将明显加大。具体来说，财政需要多花两笔钱。

第一笔，财政需要为机关和事业单位职工额外缴纳工资总额的20%，以实现与城职保的并轨；第二笔，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分，约为在职工资的5%。

按照中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文的测算，假如从2008年当年开始同时把机关和事业单位纳入改革，全国的财政负担占GDP比例发展趋势可分为四个阶段：2009年－2013年，支出增幅较为明显；2014年－2020年，支出占GDP比重呈平滑下降趋势，原因是经济增长速度趋缓导致工资增长率下降；2021年－2048年，头六七年里支出增长比较缓慢，后期较快，到2048年达到峰值。到2049年的节点之后，改革收益逐渐显现，改革后的支出将小于不改革支出，越往后，收益越明显。

选取不同的人口结构、经济增长率、养老金替代率参数，测算出的转制成本差距很大。清华大学教授杨燕绥计算，若将机关、事业单位养老金替代率略为降低，改革20年－28年后，并轨的基本养老金可以实现财务平衡，传统退休金退出市场，统一的国民基础养老金长成。

此外，在保证养老金可持续性方面，则需强化制度自身造血能力，完成统筹、个人"双账户"保险结构的设计初衷，即做实个人账户，允许养老基金进入资本市场保值增值。

但是，各部委间对于此项改革的意见并不统一。

目前，全国做实的个人账户仅3000多亿元，被挪用作当期支付的空账额已超过2万亿元。据知情者透露，在此前的讨论中，财政部对做实个人账户不积极，因为这意味着财政支出立即增加，除去当期支付的转移支付，财政还要增加做实账户的支出。

去年初，养老基金投资运营体制改革一度启动，在方案抉择阶段，人社部和全国社保基金理事会就曾激烈争夺对基金的受托权，后由于争议过大，改革被暂行搁置。

"养老金改革复杂重大，中央应当破除部门利益阻挠，各部委也当有大局观念。"有学者评价。

无论计算结果是什么，结论是明显的：若不改革，短期内财政负担轻，但远期债务难以承受；若改革，短期内需承担财政压力的痛苦，但长远看，制度是健康和可持续的。本届政府面对的，正是在长痛和短痛间作出选择。

那么，改革的钱从哪里来？

全国社会保障基金理事会党组书记戴相龙曾多次公开建议，通过划拨国有资产扩充全国社会保障储备基金。到2012年底,全国国有资产近70万亿元，其中，中央企业有30多万亿元。按2012年8月末市场价格统计,中央系统持有的上市公司市值达到9.7万亿元,其中,国有股超过51%的有2万多亿元。戴相龙的建议包括，规范上市企业国有股划拨社保基金制度；中央企业上缴中央资本收益的30%划拨社保基金；逐步将国有股超过51%部分划入全国社保基金。

今年3月，财政部部长楼继伟在中国发展高层论坛上表示，国有企业的利润分红是作为国有资本金资本经营预算的收入来源，目前其集中比例还不高，未来，会不断地提高国有企业利润交到公共预算中的比例。

有学者做过测算，以上海为例，假如将2011年作为事业单位养老金改革的起始节点，总转制成本为3885亿元，并在今后76年内逐渐显现，不计利率等经济因素的影响，上海地方财政平均每年要承担的转制成本将在50亿元左右。其中2011年会出现成本最大值130亿元，以后转制成本现值逐年下降2025年左右降至100亿元，2050年左右降至40亿元，2060年左右降至20亿元。