论民行检察监督制度的立法缺陷及完善思维导图

1、抗诉范围狭窄，检察机关不能对调解、破产裁定、执行中存在的违法错误进行抗诉，出现法律监督真空。虽然民事诉讼法和行政诉讼法在其总则规定，检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督。但是在分则只规定抗诉这一种监督方式，而且仅限于已经发生法律效力的、确有错误的判决和裁定。最高人民法院还多次以批复文件的形式，排除了检察机关对调解以及破产、执行过程中作出的裁定的监督。司法现状表明，法院排除检察院的抗诉监督，使审判权缺乏有效的外部监督机制，容易滋生腐败。从法理上讲，检察机关的监督是全面的、多方位的、立体的、多元化的监督。而法律规定的法律监督方式过于单一。这样，检察机关陷入了虽然有权力监督，却缺乏程序保障的监督方式的困境，心有余而力不足，使得民行检察监督的发展遇到了瓶颈。因此，司法现状呼吁检察机关革新监督方式。

2、抗诉在层次设计上先天不足，使检察资源配置极不合理。现行法律规定基层人民检察院没有抗诉权，其只能提请上级检察院抗诉。没有抗诉决定权，一方面严重挫伤了基层院的工作积极性，造成大量的人力资源的浪费；另一方面导致案件大量涌入省市两级检察机关，而省市级检察院民行人力资源短缺，办案压力过大，已成为制约民行抗诉业务发展的最大障碍。案件的分布呈倒三角状，急需改变人力资源与案件分布失衡的现状，最好的办法就是将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。

4、抗诉无论是其字眼还是操作程序，都显得非常严肃、正式。以致于法院对检察机关的抗诉不能正确对待，认为是在挑法院的毛病，刻意责难，和法院搞对抗，使他们在心理上无法接受，甚至从观念和体制上排斥检察监督，致使检察监督的实效大打折扣。

5、现行法律规定的监督方式仅有抗诉，过于单一，与中国的传统文化不相适应。现实中，造成错判的原因不外乎两种，一是由于法官认识偏差造成失误，另一种是法官道德品质差徇私枉法造成错案。笔者认为，前者是可原谅的，而后者则是不可原谅的，对这两种案件也应该采取不同的救济方式。然而现行法律只有抗诉监督一种方式，不能区别对待，以致于司法实践中，有不少法院、法官在检察机关抗诉后，明知原判决错误，就是不予改判，重新找个理由，维持原判，其原因就在于受传统文化影响，不能正确对待监督，不愿在对抗中承认错误，逞强斗气，更有甚者认为只要改判就意味着个人品质出了问题，这也是法院排斥抗诉监督和抗诉改判率不高的重要原因之一。

既然民行检察监督发展缓慢的原因主要在于法律制度的缺陷，那么民行检察要获得长足发展，就必须修改法律，完善检察机关的监督手段，规范人民法院审理再审案件的程序，减少和避免检、法两家不必要的分歧和冲突。笔者认为，民行检察制度的完善应从以下几个方面着手修改现行法律。

（一）修改《人民检察院组织法》，明确检察机关在民事、行政诉讼中的以下职能，改变检察权过于笼统、检察措施无法律依据的历史，促使法院尊重检察机关的监督。

（二）修改《民事（行政）诉讼法》，明确检察机关的监督范围。

（三）完善民行检察监督的权限

1、调阅案卷权。检察机关对法院的诉讼活动进行监督，就要对案情及诉讼活动有全面的了解，要做到对案情及诉讼过程全面的了解就必须查看原审卷宗。如果不调取审判卷宗，会带来很多困难和不便， 调阅卷宗对于检察机关履行法律监督职责是必要的，应当予以保障。否则，检察监督权就无法落到实处。司法实践中，由于法律未明确赋予检察机关调阅卷宗的权力，导致检法认识不一，许多地方的检察机关调卷困难。因此以立法形式明确检察机关调阅卷宗的权力和程序，已经成为当务之急。

2、调查取证权。司法实践中，通过调查取证来证明生效裁判存在错误或违法是检察机关办理民事（行政）案件的一般方法。通过调查取证可以证明法院已生效裁判是否建立在证据充分的基础上，法院的审判活动是否违反法定程序，审判人员在审理该案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为等事实，以充分了解生效裁判的合法性。因此检察机关在民行检察监督中享有调查取证权是依法履行法律监督职责的必然要求。长期以来两高对检察机关在民事抗诉程序中有无调查取证权，意见分歧较大。因此，以立法形式赋予检察机关民行监督程序中的调查取证权已成为必然选择。

现行的民行检察监督方式，法律只规定了抗诉这一种方式，不能适应民行检察监督工作的发展要求，我们建议增加以下监督方式：

我国《人民检察院组织法》规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产。”民行领域的公诉权是检察机关公诉权的有机组成部分，是法律监督的应有之意。因此，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向法院起诉。近年来，检察机关通过努力办理了一些挽回国有资产流失的民事公诉案件，积累了不少经验，取得了良好的社会效果。正因如此，社会各界呼吁赋予检察机关民行公诉权。赋予检察机关一定的民事、行政公诉是现实的需要。

民行公诉应有一定条件和范围限制。我们认为检察机关提起民行公诉的案件必须符合以下条件，一是民行违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，二是没有合适的诉讼主体。基于以上认识我们认为，检察机关对下列案件有权代表国家提起民行公诉：（1）国有资产流失案件；（2）公害案件和其他公共利益、公共设施受到损害的案件；（3）反垄断案件；（4）破坏公序良俗和和民事违法案件。

2、检察建议。检察建议是检察机关对确有错误的裁判，向原审法院提出纠正意见，通过法院系统内部监督程序纠正错误的一种监督方式，是启动纠正的渠道和避免错误裁判发生的程序装置，该监督方式更加体现了“相互制约”和“正当程序”的内在要求。它是检察机关在实践中创设的一种民事行政检察监督方式，是调和、追求实体公正和程序公正的产物。利用再审检察建议启动再审程序，检察机关与审判机关积极沟通，交流意见，通过法院内部监督机制纠正自身错误，减少了检法两家的摩擦，大大优化了司法环境。同时减少了诉讼环节，缩短了诉讼周期，提高了诉讼效率，符合诉讼经济原则，满足了申诉人急于寻求公正的意愿，避免了申诉人因短时间内不能纠正错误判决而引发上访事件的发生。实践证明，再审检察建议是一种便捷、高效的监督模式，它能使检法之间、政法机关与当事人之间、当事人相互之间的错综复杂的关系趋于一致，在短时间内实现和谐统一的完美效果，法律效果与社会效果颇佳。

3、纠正违法通知书。实践中，对于法官违反法律规定但不影响实体裁决的行为，如接受当事人或诉讼代理人的财物、吃请。对此，检察机关已经创造了纠正违法通知书等监督手段，这对于促进公正执法很有必要。

2、明确规定民行抗诉案件，同级抗同级审。即由抗诉机关的同级人民法院再审，不得交由下级法院审理。司法实践中，再审法院往往将大量的民行抗诉案件发回原作出错误判决的法院审理。由于许多案件往往是院长、庭长审批或经集体讨论的结果，故原审法院大多作维持原判处理，这也是抗诉案件发回重审改判率低的一个重要原因。这种同级抗下级审的模式严重影响抗诉监督的权威与时效，导致司法资源的巨大浪费，同时也容易滋生有错不纠，其实质会放纵司法不公、司法腐败。由原审法院的上一级法院再审抗诉案件，可以超然于审判的行政化和地方化，最起码可以冲淡这些非理性色彩，有助于推进司法独立。

3、人民法院应当以抗诉理由为审理范围。从抗诉实践来看，绝大多数案件来源于当事人申诉，由当事人申诉而启动抗诉程序，许多情况下申诉理由和抗诉理由基本一致，最起码没有明显冲突。但也有相当一部分案件申诉理由和抗诉理由不一致或明显发生冲突。因为民行抗诉在任何条件下不受当事人意思左右，尤其是检察机关基于国家利益、社会公益而提起抗诉，纯粹是为了国家和社会的利益，因此抗诉始终处于一种独立的地位。在这种情况下，到底是以抗诉理由还是以申诉理由为审理范围，司法实践中做法不一。从监督角度审视，当事人申诉只是民行抗诉案件的信息来源之一，除此之外，还存在因当事人双方的行为损害国家、公共利益，检察机关依职权发现并抗诉的案件。抗诉主要体现的是作为公权力的检察权对另一种公权力——审判权的抗衡。因此，抗诉案件应以抗诉理由为审理范围。

4、再审人民法院认为抗诉理由不成立的，可以作出维持原判决的裁判，但不得适用“驳回抗诉”。民行抗诉是一种基于原审法院裁判错误，甚至是司法腐败，进而进行的一种纯正的法律监督，它不是基于诉权而动用公权力，也不是当事人的代理人，更不受当事人意志左右，始终处于监督者的超然立场。因为民行抗诉活动中，检察机关原本没有自己任何实体权利、程序权利主张，而是为谋求司法公正的一种监督。司法实践中，有的再审法院认为抗诉理由不成立的，直接适用“驳回抗诉”，严重地侵害了检察机关作为监督者的权威，模糊了民行抗诉的属性和独立价值。

5、明确规定再审期限。现行法律没有规定法院再审案件的办理期限，以至于法院对再审案件，久拖不审、久审不决，不能及时纠正错误的裁判。法院的消极处理，不利于实现公平正义，因此，建议法律规定法院的再审期限。

6、明确检察机关在抗诉案件中的权限。（1）应明确规定检察人员出席再审法庭时的称谓和座次安排；（2）宣读抗诉书的权利；（3）有权发表抗诉意见的权利；（4）检察人员不参与法庭辩论。

2、制订立法解释，明确规定再审期限。根据司法实践，再审法院应当在接到抗诉书后3个月内审理完毕，重大疑难复杂案件，经高级人民法院批准，可以延长3个月。

3、协调检法关系，实现同级抗同级审，落实检察机关在抗诉再审中宣读抗诉书、发表抗诉意见等权力。法院将法律规定的上级检察机关抗诉案件，通过制订司法解释发回下级法院再审，违反了检法两家在诉讼中等级对等（平衡）的原则，有损检察院作为法律监督机关的形象和地位。

4、通过协调，确立检察机关提起民事（行政）公诉的权利。对于检察机关提起的民事（行政）公诉，法院应当受理，并免收案件受理费，同时制订民行公诉的相关细则规定。