诉前调解程序效力亟待立法固定思维导图

“寻找诉讼外纠纷解决办法十分迫切。但是，作为一线从事审判工作的法官对如何协调非诉和诉讼调解的相互关系还是有很多困惑：诉前调解与法院审判的关系怎么处理?怎样给诉前调解一个准确的法律定位?哪些案件必须通过司法来解决?”在近日于北京举行的诉讼外纠纷解决机制与诉讼程序相互关系国际研讨会上，广东省高级人民法院民四庭副庭长欧阳振远抛出了一连串的问题。

诉前调解不能取代诉讼调解

如何在纠纷解决过程中凸显当事人合议和法律规则的契合，促进非诉讼纠纷解决机制与诉讼程序有效衔接，改革法院调解制度，并合理赋予其所承担的一些使命，是司法实践所面临的一个重要课题。

诉前调解正是随着这股革新的浪潮应运而生。2006年2月，上海市浦东新区人民法院先行探索诉前调解机制，根据当事人自愿的原则，对部分民商事纠纷和刑事自诉案件在立案审查阶段，引导当事人，选择该院的调解员进行调解，将调解达成的协议，经法官审核后直接制成民事调解书，调解不成的启动诉讼程序。

目前，浦东新区法院从社会上择优聘用了22位专职调解员，主要由退休法官、律师、人民陪审员、街道的人民调解员以及心理咨询师组成。

“诉前调解作为一种非诉纠纷解决方式，为社会公众提供了一条便捷、经济、高效的司法救济新途径，缓解了法院的审判压力，节约了司法资源，弥补了诉讼本身的局限，与诉讼调解共同成为当前法院调解的重要组成部分。”浦东新区法院研究室副主任包蕾说。

据了解，随着当前各地法院诉前调解的推行，法院调解二元化的格局已经有所显现。包蕾认为，法院设置了诉前调解程序，可以发挥各种社会力量在解决纠纷中的作用，促进纠纷的繁简分流，可以有效缓解法院“案多人少”的矛盾，使法官从大量的积案当中摆脱出来，把主要的精力用在提高审判技术和质量，以及解决疑难复杂的案件上。

那诉前调解是不是就可以取代诉讼调解了?对此疑惑，包蕾的观点是，诉前调解并不能解决一切问题，完全的调审分离不但会影响到调解的效率，而且会影响纠纷解决的实际效果，不利于案结事了。诉讼调解在法院对纠纷的处理中仍然起着非常重要的作用。

“在浦东新区法院，民商事案件诉前调解的结案率为16.3%，而诉讼调解的结案率达到41.5%，可见诉讼调解在现阶段仍然是必不可少的。”包蕾说。

中国人民大学教授范愉表示，诉前调解的发展是必要的，符合法院发展的需要，但它的目的不是为了取代诉讼中调解而设定的。

建议纳入司法改革整体方案

“诉讼外纠纷解决机制的建立亟待立法予以明确。”欧阳振远建议，制定法律时不应该一刀切，应该区分不同的纠纷类型，区分不同层次来解决争议纠纷。

欧阳振远认为，如小额的诉讼案件，家庭婚姻案件，一般的民事索赔案件，就应加强人民调解的作用。而对于专业性强的商事案件，要发挥机构调解的功能和专家调解的作用。目前，应加强专家调解、机构调解的制度建立和培育，以及推进非诉调解与人民法院诉讼调解的沟通。

司法实践中，浦东新区法院在立案阶段，将四大类纠纷纳入到非诉纠纷的前置调解范围;一是事实清楚争议不大的简易纠纷;二是人事关系较少的纠纷;三是技术性较强的纠纷，如医疗和建筑工程等，由于法官并非是技术专家，这类纠纷事实曲折，往往需要通过技术认定，诉讼耗时较长，成本高，借助专家的力量进行调解将达到事半功倍的效果;四是政策性较强的纠纷，这类纠纷不易通过对抗性诉讼解决，或者通过诉讼难以达到较好的效果。

包蕾介绍说，浦东新区法院目前进入诉前调解程序的具体纠纷类型，从案由上涵盖了婚姻家庭、相邻、道路交通事故、损害赔偿、劳动争议、医疗纠纷、借款、买卖合同，一共有84种民商事纠纷和故意伤害类的刑事自诉案件。

“诉讼外纠纷解决机制的建立与发展应纳入到整体的司法改革方案中去考虑。法院内部是不是要建立案件分流制度，在开庭前是否设立一个强制性的诉前调解程序以及出示的证据效力如何明确等，这些问题亟待立法上予以明确。”欧阳振远说。

律师参与调解尚需迈四道坎

群体性纠纷的调解，治安案件、交通案件、医疗纠纷的调解……无不有着律师的身影，让律师这一专业力量参与诉讼外纠纷是人民调解工作的一大创新。

数据显示，去年，上海市徐汇区200多位律师在专业性较强的医患、交通、劳动争议等领域担任兼职调解员，参与调解各类矛盾766件，参与化解疑难复杂矛盾或群体纠纷68件。“律师具有相对扎实的法律专业知识，有解决纠纷的专门的技巧，又有长期从事法律实务的经验，他们参与诉讼外纠纷解决有优势。律师作为调解队伍中独特的一员发挥着独特的作用。”司法部司法改革办公室处长韩秀桃在此间指出。

“律师如果能发挥好他在参与调解中的作用的话，对纠纷的解决将会有很大的好处。但是我们在实践中都发现，有些律师不太愿意促进调解，如何发挥律师参与调解的积极性呢?”广东省高级人民法院调研组负责人陈小丽有着这样的担忧。

韩秀桃认为，目前律师参与诉讼外调解确实存在一些问题。收费方面，人民调解不收费，这样，律师在代理诉讼外调解的时候，收费问题就成为了一个障碍。有的律师不愿意做这样的工作，因为这和他的收入直接挂钩。

“还有就是职业习惯问题。”韩秀桃说，在调研中发现，一些律师习惯于打官司，争权利，不善于妥协，不善于在妥协中实现利益最大化，变革律师执业方式就显得格外重要了。

律师参与诉讼外调解往往存在着当事人的认可度问题。一般的纠纷当事人认为，到法院打官司自己花钱请了律师，那么律师就应当全力为自己争取利益最大化，往往不理解或者是不支持律师参与调解工作。

韩秀桃透露说，正在国务院审查的人民调解法也规定当事人调解协议经过人民法院的司法确认以后，与判决具有同等效力。