公益诉讼列车应铺设制度轨道思维导图

这一规定引起了社会各界的广泛关注和热烈讨论。究竟何为公益诉讼？公益诉讼到底该由谁提起？包含哪些受案范围？近日在湖南省人民检察院和中南大学法学院联合举办的“公益诉讼立法建议研讨会”上，来自全国各地的50多名专家、学者围绕这些热点问题纷纷建言献策。

公益诉讼写入民诉法十分必要

“改革开放以来，我国经济发展取得了辉煌成就。但有的地方喝不到干净的水，吃不到干净的粮食。对企业的污染，制裁就像是毛毛雨。执法和守法的成本高，违法的成本低，使得提起公益诉讼具有非常重要的意义。”谈到公益诉讼立法的必要性，湖南省环保厅法规处处长陈战军的发言可谓一针见血。

“民诉法修正案草案增加公益诉讼条款是我国法律制度不断完善的表现，但是这个条文是很概括的规定，关于公益诉讼的内涵、公益诉讼的边界和公益诉讼的主体资格、受案范围以及诉讼滥用的防范等方面仍然存在极大的争议。”湖南省人民检察院检察长龚佳禾提出，虽然我国过去没有公益诉讼的法律规定，但在司法实践中，公益诉讼却处于探索之中。公益诉讼案件不断出现，但因为法律没有规定，提起公益诉讼本身就存在难度，检察院直接提起诉讼也需要冒比较大的风险，因此检察院只能“退而求其次”，采用支持起诉和督促起诉的方式对公共利益进行司法上的救济。

作为湖南省首例以检察机关为原告的公益诉讼案件的参与者，长沙市望城县人民检察院检察长胡飞虎指出，检察院在参与公益诉讼过程中，实体法的规定不完善，主体不明确，还有程序法的规定欠缺都成为制约公益诉讼的一大障碍。并且，公益诉讼案件举证难、成本高、周期长。

检察机关应有权提起公益诉讼

公益诉讼的主体资格问题，一直是我国法律界专家、学者讨论的焦点。

“我认为最好的起诉主体是检察机关。”中南大学法学院公益诉讼法专家颜运秋教授的态度十分鲜明。颜运秋举了一个例子：2009年，长沙市望城区人民检察院作为原告，起诉过一个水泥厂。因为这个水泥厂造成的污染很严重，导致村民和水泥厂起了冲突，发生了刑事案件。检察机关到实地查看时发现环境污染确实很严重，于是检察机关以原告身份起诉。法院受理后主持调解并达成了两条协议：一是要求被告整改；二是对村民进行赔偿。从而取得了积极的社会效果和法律效果。

此外，颜运秋还认为，除了检察机关，社会团体、公民个人都应成为公益诉讼的起诉主体。

湖南省人民检察院研究室副主任刘拥赞同颜运秋的观点。他认为，因为行政机关本身具有行政权，在日常行政管理中履行保护公共利益的职责，如果其不作为，应成为被告。同时因为利益冲突，其执法公正性也难以得到保障。

在是否该赋予行政机关公益诉讼起诉资格的问题上，与会专家的观点意见不一。

“我认为行政机关可以作为起诉主体，检察机关就没有必要作为原告，但可通过诉讼监督参加到诉讼中。”湖南师范大学教授李爱年认为，起诉主体应包括行政机关。

全国人大代表朱雪琴则认为，起诉主体应分三个层次：自然人和一般社会组织，这是第一层次；第二个层次是检察机关；第三个层次是其他国家机关有义务支持公益诉讼的起诉。

天津师范大学法学院教授韩志红则认为，在公益诉讼主体上，中国应该采取多元模式，因为各国的实践表明，公益诉讼多元化模式已成为一种趋势。

通过激烈的讨论，会议形成了以下立法建议，即将民诉法修正案草案第八条改为，检察机关、受损个人所属的公益性社会团体和公民个人可以以自己的名义对损害国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼。同时建议修改民诉法第一百零八条，将“（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”修改为“（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，但因国家利益、社会公共利益受损而提起诉讼的，不以直接利害关系为前提”。

应进一步扩大公益诉讼的范围

公益诉讼，究竟可以包含哪些受案范围？这个问题同样引起了较大的争议。

“公益诉讼案件的受案范围如果只包括环境污染案件和消费者权益损害案件，那么这个范围太窄了，应进一步扩大。比如国有资产流失案件、不正当竞争案件、反垄断案件、产品质量案件都属于典型的公益诉讼案件。”颜运秋认为。

颜运秋举例指出，1997年河南省方城县已经就国有资产流失的问题提起过公益诉讼，并且胜诉，号称国内公益诉讼第一案。从那时开始，国内很多检察机关都在从事这方面的工作。

韩志红却认为，公益诉讼的受案范围应是混合式比较好，即列举加概括。这次的民诉法修正案草案增加公益诉讼制度属于混合式，规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

中南大学法学院教授胡平仁则认为，公益诉讼受案范围应包括四个方面，即环境污染，消费者权益损害，国有资产流失以及公共资源浪费。

最终，与会的专家、学者们达成共识，建议在民诉法第一章里增加一条，对污染环境、侵害众多消费者合法权益、侵害竞争者合法权益的不正当竞争、损害国有资产、不当政府采购以及其他损害国家利益、社会公共利益的行为提起的诉讼，适用本法的规定。