我国食品安全法律规制问题思维导图

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关键词：食品安全；法律规制；制度健全

食品是人类赖以生存和发展的基本物质，是人们生活中最基本的必需品。然而，近几年来，在世界范围内食品的安全事件剧增，如英国的“疯牛病”和“口蹄疫”事件、比利时的“二噁英”事件，国内的苏丹红、吊白块、毒米、毒油、孔雀石绿、瘦肉精、三聚氰胺等事件，使我国乃至全球的食品安全形势十分严峻。今年两会上一些代表、委员就提到，“面粉里面有荧光剂和增白剂，大米经过了化学漂白，蔬菜水果上喷洒了保鲜剂，存放了很久的肉经过化学品浸泡可以恢复新鲜的色泽……”：“一个苹果能榨出四扎苹果汁，一个西瓜能榨出20多扎西瓜汁，这样的鲜榨果汁你敢喝吗？”笔者认为：严峻的食品安全形势是我国特定阶段多种社会矛盾在食品领域的集中爆发，背后折射的是制度的缺失。人们在愤怒地谴责惟利是图的不法商人、漠视生命的失职官员之余，更应该理性地思考如何完善食品安全法律制度，以杜绝那些吞噬人们生命与健康的黑洞。

一、概述

（一）我国食品安全问题现状从阜阳大头奶粉到三鹿毒奶粉，从苏丹红到孔雀石绿，从瘦肉精到增白剂，从有毒多宝鱼到福寿螺事件……天上地下、海里河里、植物动物，所涉及的食品安全事件频繁发生，一次又一次地震撼着社会各界敏感的神经。当消费者把矛头对准了超市、企业、商贩的同时，对食品质量安全监管体系的拷问又一次被推上风口浪尖，对企业社会责任的期待也增加了一层。我国目前的食品安全问题主要表现在以下几个方面：⑴问题事件频发，威胁公众生命健康。近期我国食品安全事件不断发生，并且城镇化、市场化正在逐步为食品安全危害的广泛蔓延起到加快的作用。⑵食品生产整个链条面临安全考验，波及区域面广泛。生产、加工、物流、销售，每个环节无一例外地存在安全问题，严重危及公众的生命健康。⑶受害人群众多，妇孺幼危险大。目前我国人口老龄化和独生子女的现象已经成为我国的基本状况。所以很多保健食品打着益生菌、高钙、水果味、好吸收、提高免疫力等各种口号向妇孺幼猛烈的宣传。⑷商家越来越隐蔽，地点越来越不固定。现在的很多商家都很清楚自己是违法的，所以一直都是在很隐蔽的情况下进行违法行为，而且流动性很强，让执法人员很难分辨。⑸环境的严重污染，生态的严重破坏。工厂的违规排放对环境的污染，导致了很多农业生态环境的日益恶化，并且也增加了农产品的不安全因素，也是导致食品安全问题出现的原因。［1］（二）我国食品安全法律保障现状西方各国建立了相应的制度体系来应对食品安全问题。如英国的食品追溯和召回制度，德国的食品安全监管以及食品企业自查和报告制度。美国则建立了食品安全信息发布系统，而且，借助民间的消费者保护团体加强食品安全监管，等等。就我国来讲，我国现有的食品安全法律体系是以《食品卫生法》和《食品安全法》为主导，《食品卫生行政处罚办法》、《农产品质量安全法》、《食品卫生监督程序》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等多部单行的有关食品的法律和近百个配套规章和相关的食品卫生标准为主干，以及《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《产品质量法》、《标准化法》、《农业法》、《进出口商品检验法》、《刑法》等法律中有关食品安全的相关规定为补充而构成的集合法群形态。但由于立法体制、“法律宜粗不宜细”等立法指导思想等多方面的原因，存在着法律之间着相互抵触和矛盾的现象。同时，很多法律制度缺少监管和有力地执行，“多龙治水现象”的存在导致食行政法研究88部门在执法过程中相互扯皮、推诿责任等等。

二、我国食品安全法律制度的不足2011年3月10日，十一届全国人大四次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。全国人大常务委员会委员长吴邦国指出，中国的法律体系已经形成，中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国立法工作站在了一个新的起点上。但是，为何在社会主义法律体系日益完善的情况下，如此大规模的食品安全问题还频频发生，我认为我国现有的食品安全法律制度存在着以下几点不足：（一）食品安全市场准入制度过于宽松大量食品质量安全事故原因调查研究发现，造成食品质量安全问题主要产生在食品生产加工环节。我国近几年的食品安全事件的起因都是因为食品的生产源头出现了严重的问题，例如：毒奶源，就是在奶牛的饲料中参杂了三聚氰胺，导致牛奶中三聚氰胺严重超标。毒饮料，就是因为生产饮料的水源环境遭到了严重的污染。在我国，许多食品的生产原料，初级产品绝大部分出自几亿农民分散的小作坊，这些小作坊中，很多食品被随意的添加色素、防腐剂等一些对人体有害的添加剂。另外初级食品市场的流通也较为混乱。我国食品生产加工企业规模小，加工设备简陋，环境条件差，技术力量薄弱，质量意识淡薄，尤其食品质量安全意识淡薄，难以保证食品的质量安全。［2］而我国的法律体系当中对小作坊的管理存在着缺失，新出台的《食品安全法》对食品生产相关的诸多方面都做了规定说明，其中第29条第3款规定：“食品生产小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”但是，新《食品安全法》仍只是做了一个宏观性的、全局性的规定，具体的措施仍需要各地方制定法律，问题在于小作坊具有隐蔽性、传统习惯性、技术检测操作性不强等特点，在短时间内很难有十分健全的法律来解决小作坊的不合格生产。

（二）生产环节的监管执法缺失

就双汇“瘦肉精”案来看，这次的毒猪肉能够流入市场，检役检测部门负有不可推卸的责任，这起事件暴露出严重的监管缺失。当前在抽检中，按百分之几的比例对生猪实行“瘦肉精”项目抽检，难免就有“漏网之猪”。据悉，全国每年出栏生猪6亿头。应对如此庞大的生猪生产量，全部检测或高比例检测难度当然较大。但应改变现行的抽检程序，比如是否将抽检的周期缩短，是否该怀疑一切所谓的名牌企业。只要我们的抽捡程序设置上更科学、更全面、更严密一些，任何品牌企业都不能捡到监管之漏洞。我国新颁布的《食品安全法》第60条规定：“食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。”第61条规定：“食品生产经营企业可以自行对所生产的食品进行检验，也可以委托符合本法规定的食品检验机构进行检验。”这两条虽然对食品的检役检测作出了规定，但是，很显然在具体分工上，卫生、质检、工商、公安等部门职责不清，职责交差混乱，规定不够详细。这使我们的检役检测工作很难有序、规范的进行，食品安全当然就无法得到有力的保障。

（三）风险评估和食品安全预警制度效率低下一些国家食品安全事故暴露出其法规体系的严重漏洞，往往都是在食品安全事故或者媒体曝光之后，政府才采取补救措施，而缺乏消费者健康面临危机时所采取风险管理的预先保障制度。我国在食品安全法中已明确规定：食品安全监督部门对食品不得实施免检。

县级以上的质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。

《食品安全法》还规定了信息发布的制度，国家食品安全的总体情况、食品安全的风险、信息情况和食品安全评估的情况，都要统一发布、定期发布，让大家吃的放心、吃的安全，这才是监管部门的最终目的。

（四）食品的检验、检测制度存在不足我国有国家、行业、地方、企业等不同的食品行业标准，数量都超过千项；国家标准又分卫生标准和产品质量标准，基本形成了一个由基础标准、产品标准、行为标准和检验方法标准组成的国家食品标准体系。但我国的食品标准，无论与食品安全形势的实际需求、还是与国际食品安全基本标准相比，都存在较大差距。同时，我国食品安全检验检测机构分布在

农业部、卫生部、国家质检总局等多个政府部门，多部门从事同一种行为的管理，切入点和管理手段基本相仿，使本来稀缺的资源更加捉襟见肘，影响了食品安全的监督力度和震慑威力。目前，国际上新的快速、灵敏的检测手段，如基因探针、多聚酶链反应等分子生物学技术已应用于食源性病原体检验，但在我国仍主要用于研究单位。

（五）召回制度的监管不力

食品召回制度就是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或者销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回有问题的产品，并实施更换、赔偿等积极有效的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度。但是国内许多企业最为普遍的做法就是产品的宣传和放大产品的优点，产品一旦销售出去，消费者处于弱势，只能相信广告和商标，依赖制造商的能力和声誉，出现质量问题或损害王京歌－浅议我国食品安全法律规制问题89时，能推就推，能躲就躲，食品出门，概不负责。由于诉讼成本和诉讼风险等因素的制约，处于弱势地位的消费者想向企业讨个说法很不容易。因此大多数消费者也就放弃了自己的权利，这样也是让企业有了更多侥幸心里，损害了社会公众的利益，让自己盈利。［3］三、我国食品安全法律制度的完善目前，我国的食品行业正逐步在食品安全方面与国际标准接轨，正处于一个新的发展时期。食品安全涉及多部门、多层次、多环节，是一个复杂的系统工程。从农田到餐桌，食品安全链上的生产者、消费者、企业、政府四个主角都有责任，并且环环相扣，每个主角扮演的责任需要清楚的界定，既要明白共同的收益也要有相应的约束机制。所以加强食品安全，既要从源头抓起，打下良好的基础，又要有针对性地在几个薄弱的环节上有计划有系统地进行。

（一）统一立法，完善食品安全法律体系统一立法是解决食品安全问题的关键。我们应该加强现有法律法规的立、改、废，结合国情，将散存于各法律法规中有关食品监管的内容整合，尽可能减少和避免立法和执法上的冲突，杜绝政出多门现象，建立起以《食品安全法》为基本法，以《产品质量法》、《农产品质量安全法》等相关法律为专项法，形成基本法统筹专项法的基本法律格局，保持法制的统一性和完整性。进而形成以基本法为支撑，其他法律相匹配，多层次、系统化的食品安全法律体系。在该体系的完善过程中，要保持普遍性和特殊的有机统一，做到强化综合立法的一般性、共性（如政策、规划、标准、监管、法律责任），兼顾食品安全的特殊性、个性（如针对保健品、辐照食品、转基因食品、食品添加剂、食品包装材料等的专门立法），以综合立法统领专项立法，形成统一完整的食品安全法律保障体系，要在内容安排上注重与相关法律的衔接，将其纳入食品安全监督法律体系。

（二）完善各司其职、各负其责的监管体制我国《食品安全法》并未就多头分段管理体制做出实质性改变，而只是选择在既有框架内的微调，在即有框架无法被改变时，如何才能让1＋1等于2.另外，我国的食品安全监管采取分段监管的方式，比如农产品种植的环节归农业部管，产出的产品质量归卫生部管，从生产到流通，农业部、卫生部、质检总局和工商各管一段。几个部门并没有形成合力，部门配合协作还存在一些问题。［4］对于整个食品产业链条的监管，并不是“无缝的”。社会上流传的“八个部门管不住一头猪”即是其生动写照。如何在既有框架下实现权力的统一，因此建议由国家食品安全委员会对地方各级食品安全委员会实行垂直管理机制，即由食品安全委员会直接管理，而非笼统地协调。在县级以上政府设立食品安全委员会，政府首长任主任，卫生行政部门负责人为常务副主任，其他相关职能部门负责人为副主任；明确卫生部门为食品安全监管主体，其他相关职能部门在监管委员会的领导下开展配合工作。［5］这样的制度具有以下优点：一是明确地方政府在食品安全监管中的领导责任，突出卫生部门在食品安全监管中的主体地位，发挥现有相关职能部门的监管经验作用；二是设立这样一个统一的监管主体，可以通过卫生部门主导的食品安全委员会协调有关职能部门发挥积极作用，发挥分工协作的组织优势，不易出现当前监管模式中的推诿现象；三是食品安全委员会由国务院垂直管理可以有效避免食品监管职能与发展经济的冲突，防止地方政府的政绩冲动影响食品安全执法，而且可以解决不同地区由于政府投入的不同，对食品安全保障程度不同而出现的问题。

（三）完善食品安全市场准入制度食品安全市场准入制度是为了保证食品的质量安全，具备规定条件的生产者才允许进行生产经营活动、具备规定条件的食品才允许生产销售的监督制度。食品安全市场准入制度的实施，可以将生产劣质产品的企业挡在市场之外，从而保护正当的生产者和消费者权益。这需要从三个方面来进行完善：首先，对食品生产企业实施生产许可证制度。对于具备基本生产条件、能够保证食品质量安全的企业发放《食品生产许可证》，准予生产获证范围内的产品；未取得《食品生产许可证》的企业不准生产食品。这就从生产条件上保证了企业能生产出符合质量安全要求的产品。其次，对企业生产的食品实施强制检验制度。未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。对于不具备自检条件的生产企业强令实行委托检验。这项规定适合我国企业现有的生产条件和管理水平，能有效地把住产品出厂安全质量关。最后，对实施食品生产许可制度的产品实行市场准入标志制度。对检验合格的食品要加印（贴）市场准入标志———QS标志，没有加贴QS标志的食品不准进入市场销售。这样，便于广大消费者识别和监督，便于有关行政执法部门监督检查，同时，也有利于促进生产企业提高对食品质量安全的责任感。

（四）建立健全食品安全标准体系食品安全标准与法律一起构成了食品安全体系的两大基石。［6］我国食品安全事件频发的一个重要原因是食品安全标准混乱且水平偏低，标龄过长，缺乏科学性与可操作性，而发达国家目前采用某些标准甚至高于现行的CAC标准水平。目前我国只有40％左右等同采用或等效采用了国际标准，但标准的实施状况较差，甚至强制标准也未得到很好的实施。与食品监管政出多门如同出一辙，直接造成了“标准”不标准的尴尬局面。因此应当，尽快完善食品安全标准化的立法，以行政法研究90准欠缺、交叉混乱等问题，为食品市场监管提供有力的技术支撑。《食品安全法》授权卫生部将把这几种标准统一整合为唯一的国家食品安全标准。卫生部在制定标准时要与其他监管部门密切配合，尽快组织力量对现有食品标准进行清理、修订和补充。力求在涉及食品安全的指标上尽快与国际水平接轨。

食品安全检验体系的统一完整，是食品安全标准得以落实的重要保证。鉴于《食品安全法》包括《实施条例》对食品检验机构语焉不详无法成为整合食品安全检验体系法律依据的现状，笔者认为借鉴发达国家的经验，建立和修改有关食品安全的标准和检测方法，整合现有食品检测资源，建立统一、权威、强势的食品安全检测体系，隶属于各级政府食品安全委员会，形成统一、权威、强势的食品安全检测网络，实现资源共享。条件成熟时，可以探索把食品安全检测机构从政府部门中脱离出来，作为独立专业机构行使职能，向社会负责，定期公布食品安全状况。

（五）建立食品安全社会信用体系市场经济是法治经济，更是诚信经济。诚信是市场经济的根本，缺乏诚信将使经济彻底失去交易的基础。

但在我国经济转型的过程中，在社会失信问题日益严重的今天，唯利是图、背信弃义似乎成为许多不法商贩致富的快速通道。加强我国的食品安全的法律规制，只用法律的形式确立食品安全的监管制度是远远不够的。建立良好的食品安全社会信用体系，对于健全食品安全法律制度体系至关重要。因此必须加快建立我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制，使我国食品安全迈上一个新台阶。在制度规范上，建立起食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依，有章可循。［7］在具体的实施上，对企业要以名称、主要负责人姓名等建立信用免费查询方式，对大量的、在我国食品行业占多数的个体私营等要以业主的姓名、身份证号码等建立信用查询方式。任何人、任何企业只要其曾经从事过食品行业都要有详细而真实的记录，通过建立信用档案，不断提高管理与服务水平，所有信息消费者均可免费上网查询，逐步满足社会对食品安全信用服务的需求，使失信行为成为“过街老鼠”，进一步增强全社会的食品安全信用意识，全面发挥食品安全信用体系对于食品安全工作的规范、引导、督促功能，促使企业不敢造假。

此外，现有法律法规中对食品安全违法行为的惩罚力度较弱也是导致我国食品安全态势恶化的重要原因。《食品安全法》规定了食品安全违法者的民事责任、行政责任、刑事责任三种责任形式，总体上偏重了政府处罚的行政责任，以民事责任手段强化生产经营者责任意识的规定偏少，而对刑事责任则只笼统地规定依照《刑法》的规定追究，这种规定方式助长了行政机关“以罚代管”，却无法鼓励社会公众参与对违法者的监督，甚至无法弥补受害人的损失。因此，食品安全法律责任形式的设计应该是以追究侵权者的民事责任为主的，辅以行政责任

与高威慑力的刑事责任的三者相互衔接的责任体系。［8］我国食品质量安全现状令人担忧。无论是初级农产品的违规使用农药、滥用植物激素，还是食品生产加工领域假冒伪劣问题及食品流通环节经营秩序的混乱不堪，都严重危害着人民的身体健康。出现这么多食品安全问题，根源在于立法体系的不完整和监管的不力。

因此，必须要突破食品安全工作中的“瓶颈”制约，继续加强和完善我国食品安全的相关法律制度。“民以食为天，食以安为先”。食品安全关系到一个国家的民生之本，关系到建设小康社会，关系到建设和谐社会。在我国社会主义事业突飞猛进的今天，我们绝不能让诸如毒奶粉、毒豇豆、毒猪肉等让人发指的食品刺痛国人双眼，绊住我们前进的脚步。