公益诉讼主体宜应放开思维导图

日前，全国人大常委会对环境保护法修正案草案进行了二审。有关环境公益诉讼、“按日计罚”的条款引发社会各界的关注。草案提到，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

“这一条规定太狭隘。”6月30日，山东大学法学院教授张式军接受经济导报记者采访时表示，法律问题不能定一个固定的诉讼原告，社会各界都有公益诉讼的权利。上海交通大学环境资源法研究所所长王曦对导报记者表示，将环境公益诉讼限制为一家社会组织，限制得比较死，“这种做法在立法实践中比较少见。”按日计罚的关键在于执行当前，我国环保领域“违法成本低、守法成本高”的问题突出。作为此次环保法修正案草案的一大亮点，对违法排污企业“按日计罚”成为各界关注的焦点。草案拟规定“企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚”。这一条款被学者寄予厚望，认为该条款可以加大企业的处罚力度，能改变企业违法排污成本过低的现状。

“问题的关键不在于按日计罚，而在于执行力是否到位。”张式军表示，由执法不力衍生的环保困局，靠立法显然不足以完全弥补。“连续排污从法律上解决了，执行是否到位还值得商榷。”

“环保执法的最大难题，就是如何处理环境保护和经济社会发展的平衡关系。”王曦表示，“按日计罚”入法是一个进步。它主要针对的是比较普遍的具有持续性的排污等环境违法现象，通过持续处罚增加对企业的威慑力。但我们也不能对这一制度过于乐观。因为，环保执法的突出问题并不在于罚款标准太低，而在于是否做到严格公平执法。放开公益诉讼利大于弊近些年，我国环境事件频发，但由于此前法律界定不明确，各地司法机关在处理公益诉讼方面一直无法可依。草案提到，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”据统计，我国现在登记的环保组织有几千家。相关部门表示，环境公益诉讼作为一项新的制度，在初期原告诉讼资格如果放得过宽，担心出现滥诉。张式军认为，这种担心大可不必。“放开不可能乱，”他以行政诉讼法出台为例，当年也曾担心放宽公讼主体引起滥诉，“事实上并没有出现一拥而上的局面。”张式军说，环境公益诉讼是一项相当专业的工作，要有法律方面的人才、知识和能力，还要环境方面的专业、知识和人才，“热心公益、了解环保的才能做”，即便是热心公益、了解环保的也不可能人人都做，“公益诉讼的诉讼成本太高，难度太大，又特别耗时。”张式军认为，我国环境污染问题严重，分布广，中华环保联合会难以承担此重任。“公益诉讼主体应该放开，个人、社会团体都可以参与。”去年通过的《民事诉讼法》修正案规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一条中规定的“有关组织”范围很广。

“民事诉讼法对环境公益诉讼的主体等于是放宽了，二审稿等于明确了主体，但又太狭窄，逻辑上说不通。”王曦认为，由于涉及民事诉讼法和刑事诉讼法，环境公益诉讼确实比较难突破，涉及深层次的问题需要仔细研究。

引用法条