论公诉案件的撤回起诉思维导图

1979年刑事诉讼法第108条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，……对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”由于这一规定过于原则，在司法实践中曾引起强烈的争议。如：哪些案件不需要判刑？人民检察院有无撤诉决定权？人民法院要求撤诉的时间是在开庭前还是开庭后？如果人民检察院不撤诉怎么办？人民法院要求人民检察院撤回起诉是否侵犯检察权？撤回起诉后人民检察院是否还能重新起诉等等。[1]1996年修改后的刑事诉讼法废除了原刑事诉讼法第108条公诉案件撤回起诉的规定，仅保留了自诉案件中自诉人的撤诉权，这是我国庭审改革的一项重要内容。刑事诉讼法实施后，为统一执法观念，强化有法可依，1998年1月19日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大法工委共同制定了《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称《规定》），该规定中也没有认可撤回起诉制度，可见，公诉案件撤回起诉已经失去了刑事诉讼中的价值和法律上的依据。但是，1998年 6月9日，最高人民法院发布《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》），《解释》第177条规定：“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人? 1999年1月18日，最高人民检察院发布《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》），《规则》第 351条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院……发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉”。由此可见，公诉案件撤回起诉制度的依据仅来自两高的司法解释。

研究公诉案件撤回起诉的法律性质，首先应当探讨公诉权的概念及其权能，在此基础上才能充分认识撤回起诉的性质。公诉权是法定的专门机关代表国家主动追诉犯罪，请求审判机关对犯罪嫌疑人予以定罪并处以刑罚的一种权力。其实质是在特定的犯罪案件中，国家垄断行使对犯罪行为的控告权[4]。其性质可以从三个方面理解：①公诉权是一项司法请求权，包含审判启动请求权和有罪判决请求权两项内容。②公诉权是一项犯罪追诉权。③公诉权是一项具有专属性的法定职权。[5] 由此看出，公诉权的核心就是追究被告人的刑事责任，惩罚犯罪。为达此目的，刑事诉讼法设置了一系列的诉讼程序，使公诉机关按照这些步骤来追究犯罪。有学者又将这些具体程序称为公诉权的四项基本权能：公诉提起、公诉支持、公诉变更（包括公诉的改变、撤回和追加）、上诉（抗诉）。[6]无论是提起公诉、支持公诉、提起抗诉还是变更、追加起诉，都是公诉机关请求（要求）审判机关对被告人作出有罪判决，实现公诉的最终目的。而撤回起诉是在公诉机关提起公诉后，发现本不应该起诉或不必要起诉时，撤回已经提起的控诉。[7]由此引起审判的原因业已消失，无须再行裁判。[8]即：要求法院将判罪的被告人撤回来，进行无罪处理。但无论是追加起诉还是变更起诉，都是人民检察院要求人民法院对变化后的被告人或犯罪事实继续依法审理，作出有罪判决的诉讼请求，都是公诉权能的组成部分。我国刑事案件提起公诉的条件是法定的。刑事诉讼法第141条规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。”根据这条规定提起公诉必须达到法定的标准或法定条件：即实体性诉讼条件和程序性诉讼条件。实体性诉讼条件，是指关于实体法律关系（刑法）方面的事项满足了进行实体性审判的要求，主要是由一定证据支撑的犯罪事实。即已获得的证据证实拟起诉的对象有较大的犯罪嫌疑，同时基本排除其阻却违法和阻却受罚的因素。程序性诉讼条件，是指符合起诉的程序性要求，如管辖、时效、被告人在案等。[10]具体而言，提起公诉必须符合三个条件，缺一不可：第一，犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清；第二，证据必须确实充分；第三，依法应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任。 [11]而最高人民检察院《刑事诉讼规则》规定撤回起诉的三种情形（或称三个条件）：一、不存在犯罪事实；二、犯罪事实并非被告人所为；三、不应当追究被告人刑事责任的。“不存在犯罪事实”，是指根本没有发生指控的犯罪行为或者虽有行为存在但并不构成犯罪。既然犯罪事实不存在或者不是被告人所为，不符合起诉条件的案件，为什么当初还要决定起诉？为什么不应当追究被告人刑事责任的案件还要经过开庭调查、举证质证、法庭辩论后，在人民法院宣告判决前才撤回起诉。

有学者认为，检察机关根据刑事诉讼法的规定对不符合起诉条件的案件，可以或者应当作出不起诉决定，法律上既然允许检察机关可以或者应当作出不起诉决定，也自然应当允许检察机关享有撤回起诉的权力[12]。笔者认为，修改后的不起诉制度，为保护当事人的合法权益，节约诉讼资源，减少诉讼时间和环节，是公诉权的重要组成部分。而撤回起诉，是将本不应该起诉的案件提起公诉后，发现不应当追究被告人的刑事责任，在宣告判决前撤回错误起诉的诉讼行为，它与不起诉在程序上有着实质性的区别。因此，无论是程序性诉讼条件不具备还是实体性诉讼条件不具备，公诉机关都无权对案件起诉，否则就是滥用公诉权。然而，一旦具备程序性诉讼条件和实体性诉讼条件并排除适用起诉便宜主义的情况，检察机关就必须提起公诉，否则就属玩忽职守[13]。

《规则》第351条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院……发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”《解释》第177条规定：“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定”。两高作出的上述司法解释，其性质属于司法机关协调案件的规定，但缺乏法律依据，在司法实践中也无法统一，使法律的严肃性和司法机关的权威性受到折损，使诉讼当事人的合法权益受到侵害。

（一）撤回起诉决定与裁定的关系

（二）撤回起诉决定与上诉的关系

（三）撤回起诉决定与复议复核的关系

（四）撤回起诉决定与申诉的关系

当代中国着力倡扬“法治”的精神和价值，已将“依法治国”提升为治国的基本方略。作为一项系统工程，“依法治国”方略的实现必须依赖于立法、司法、守法等诸多环节的完善。在立法环节上，一定要做到“有法可依”，即立法机关必须制定出全面调控社会关系所需的相对完备的法律体系。笔者认为，根据我国刑事诉讼的现实状况，如果认为公诉案件的撤回起诉实有必要，就应在修改刑事诉讼中作出明确规定，并授权司法机关制定便于操作的诉讼规程，以解决司法实践中无法排除的诉讼死结。如果认为公诉案件的撤回起诉在现行刑事诉讼中已无存在的价值和必要，就应按照“有法必依”的法治原则，以立法解释的形式制止于法无据且实难操作的司法解释，减少诉讼环节和节省司法资源，消除司法与立法冲突且得不到制止的不良现象，使司法机关在健康的司法环境中实现“依法治国”的伟大方略。

______________________参考文献：[1] 张风阁、江礼华主编：《中国检察官出庭全书》，山西经济出版社，1994年10月版，第1150-1152页。[2] 《陈光中法学文集》，中国法制出版社2000年5月版，第552页。[3] 谢佑平、万毅：《刑事公诉变更制度论纲》，《国家检察官学院学报》，总第37期。[4] 徐鹤喃：《公诉权的理论解构》，《政法论坛》，2002年第3期。[5] 龙宗智著：《相对合理主义》，中国政法大学出版社，1999年4月版，第290-294页。[6] 龙宗智著：《相对合理主义》，中国政法大学出版社，1999年4月版，第295-300页。[7] 谢佑平、万毅：《刑事公诉变更制度论纲》，《国家检察官学院学报》，总第37期。[8] 姜伟：《论公诉的程序意义》，《人民检察》2002年第2期。[9] 万毅：《谈谈刑事诉讼中的变更起诉》，《安徽法学》1999年6期。[10] 龙宗智著：《相对合理主义》，中国政法大学出版社，1999年4月版，第297-298页。[11] 陈光中主编：《刑事诉讼法（新编）》，中国政法大学出版社，1997年10月版，第328页。[12] 李忠诚主编：《<人民检察院刑事诉讼规则>释义与法律文书适用指南》，中国检察出版社，1999年5月版，第525页。[12] 常艳：《试析公诉案件的撤回起诉》，《人民检察》1999年第4期。[13] 龙宗智著：《相对合理主义》，中国政法大学出版社，1999年4月版，第299-300页。[14] 甘明秀主编：《刑事诉讼实用大全》，河北人民出版社，1993年8月版，第295-296页。[15] 最高人民检察院法律政策研究编著：《检察法律文书制作与适用》，中国法制出版社，2002年2月版，第510页。[16] 常艳：《试析公诉案件的撤回起诉》，《人民检察》1999年第4期。[17] 赵军、王良华：《准许公诉机关撤回起诉的刑事裁定——被告人不应享有上诉权》，《人民法院报》2002年7月29日，第3版。[18] 常艳：《试析公诉案件的撤回起诉》，《人民检察》1999年第4期[19] 熊选国主编：《刑事诉讼法司法解释释疑》，中国法制出版社，2002年4月版，第141-142页。

[1]《中华人民共和国刑事诉讼法》 第一百七十条

[2]《人民检察院刑事诉讼规则》

[3]《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》