关于非诉行政执行制度的探讨思维导图

1、行政机关自行强制执行。这种模式集中体现在以德奥为代表的大陆法系国家，这是法治国原则在行政执行中的集中体现。它强调，行政强制执行机关，原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行，或者有些国家成立专门的行政强制执行机关，负责行政行为的执行。②同时，日本的行政强制执行也主要是行政权主体的自力进行强制执行的。它与德国模式有一定的相似性。

2、申请司法机关强制执行。这种模式把行政强制执行权赋予司法机关，当行政管理相对人不履行行政法上的义务时，行政机关本身无强制执行权，但行政机关为达到行政目的，可请求司法机关用国家强制力保障所需行政状态的实现。③在以美国为代表的普通法系国家，由于权力制衡理论和人权保障的思考，行政强制权被理解为司法权的范畴而非行政权的范畴；以美国为例，在美国，通常在以下两种情况下，行政机关可以通过向法院提起执行诉讼的司法程序执行行政决定：一种情况是，法律对行政决定完全没有规定执行的手段。在这种情况下，当相对人不履行行政决定确定的义务时，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定，舍此没有其他方法。另一种情况是，法律规定在相对人不履行行政决定时，行政机关可以采取行政罚款等制裁性手段，对相对人实施制裁，但是没有赋予行政机关直接执行的权力和手段，在相对人仍不履行行政决定，并且不履行行政罚所确定的义务时，行政机关通常也只能向法院提起诉讼，法院是最后的执行力量。只有极小数情况下，法律才授予行政机关直接执行的权力。④

从目前的情况来看，我国非诉行政强制执行案件呈现上升快、执行难的特点，非诉行政执行案件明显高于行政诉讼案件。究其原因，可以从以下几个方面着手：

行政机关往往认为，根据最高法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见(试行)》的有关规定，除应当由行政机关强制执行的具体行政行为外，行政机关向法院申请强制执行，法院均应当执行。他们认为法院执行力度大、方法多、成效显著，比起他们自行执行可以节省许多人力、物力、财力。因此，许多行政机关在作出具体行政行为后往往不采取任何措施，待行政行为生效、申请执行的期限一到就立即向法院申请执行。事实上，执行难是法院所普遍面临的一项难题，尽管法院不断地加大执行力度，采取措施提高执结率，但是执行难的难题依然存在。

针对同一违法行为，行政机关有的给与处罚，有的不予处罚，即便都给予处罚，也存在处罚或轻或重的情况，不同罚的现象不同程度地存在，在有些领域也造成了很严重的影响，这使得人民群众对行政机关的信任度不断下降，相对人对行政行为不服的情形不断增加，这也增加了案件执行的难度。

行政非诉执行案件远远高于行政诉讼案件，这也说明了被执行人的法律意识比较淡薄，自我保护的能力不足，对于具体行政行为所确定的义务置之不理、或者束之高阁，因此即便交到法院进行强制执行，也会引起被执行人的抵触情绪，认为法院和行政机关存在官官相护，影响了法院的形象和司法权威，使执行工作难上加难。

非诉行政执行虽然通过法院不断加大执行力度而不断地完善，但不可否认的是，非诉行政执行的种种制度还不健全，仍然存在着很多的不足之处。

第一、司法权与行政权的协调不力、划分标准不明晰

基于非诉行政执行的特性，法院处于一个十分尴尬的境地，因为作为具有强制执行力的行政机关来讲，强制执行权是一种行政权，而公民对具体行政行为不服提起诉讼，是启动司法程序，法院行使司法权。而在非诉强制执行中，法律法规对于非诉强制执行的性质没有明确的界定，即便在学者中有对于性质的倾向性意见，也仅限于学理讨论而言，不具有法律效力，因此，法院通过合议庭来审查行政机关通过行政程序所确定的行政行为，本身就是存在行政权和司法权的交叉，加上如果认为非诉行政执行是一种行政权的体现，那么行政权和司法权的交融就更大了。司法权和行政权难以有效的协调，如果法院从监督的角度出发，对于具体行政行为合法性的审查也不免造成对于行政权的介入。这导致目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界限。

第二、涉及行政非诉执行案件的争议大，法律、法规相对较少。

行政非诉执行案件可以依据的法律、法规相对较少，仅有《行政诉讼法》、最高人民法院下发的《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》、最高人民法院下发《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》等，所涉及的行政非诉执行案件的内容较少，而且也不具体，实践中适用时还存在很多困难。

第三、非诉强制执行手段不完整，程序不健全，使行政效率低下

在行政执行领域，行政效率是非常重要的，因此才会出现行政行为一经作出就具有公定力、执行力、确定力、拘束力。但是由于具体行政行为需要法院执行情况下，法院需要重新组成合议庭进行审查，一遍完备的程序下来，需要花费很长的时间，这与行政法上所追求的效率是不符的，有人提出，完备的程序可以最大化地保护相对人的权益，法院对于具体行政行为合法性的审查正是体现了这一点，程序保障人权这点是不容质疑的，但是程序的设计必须合理，法院审查具体行政行为的合法性仅仅是一种原则性的规定，操作性差。

鉴于非诉行政行为的缺陷，非诉行政行为需要改革，而且必须要改。

一是行政权和司法权只有非常明确的分工，才能提高行政效率。行政行为发生在行政管理内部，只有行政机关才最为了解行政行为的事实和处理依据，从公共利益的角度，应当将行政执行权交由行政机关执行。

法律法规规定的原则和简单已经不能够适应社会的变化和发展，立法细化规定非诉执行的审查标准。比如将《解释》第95条规定的情形再加以细化，将行政处罚显示公正、行政行为违反公序良俗、行政行为若执行造成相对人违法犯罪、行政行为的内容无法执行的情形写入法律规范，实务中易于操作，使法官的审查处于有限制的自由心证状态。⑧同时对于非诉行政案件的申请、审查等等都应当有细致的规定。

尽管行政执行强制权不能都收回行政机关，但就目前的形势来看，行政管理实践迫切需要扩大行政机关的强制执行权，目前行政管理软弱，社会经济秩序混乱的一个重要原因就在于行政机关有时缺乏必要的强制手段，在维持当前“以申请法院执行与行政机关自行执行相结合”的基础上，应当适当扩大行政机关自行执行的权力和范围。应松年老师认为，在法院作出准予强制执行的裁判后，根据裁执分离的原则，对于行政决定的强制执行操作，可以仍由行政机关承担，毕竟从实质上具体事实是一种行政性质的行为，至于强制执行的实施机构，可以在司法部或者财政部，特殊内容也可由法律规定。这样的观点有利于法院集中力量进行审查，也能提高行政效率。

目前法院的审查依据行政机关的申请，又有行政机关的事实和依据，在强大的行政机关面前，相对人的力量显得很淡薄，因此，听证绝不应当仅仅为一种可用可不用的手段，必须在基于相对人权益保障的基础上，建立执行告诫、听证程序，让申请机关和被申请人在法庭上讲事实、举证据。相互质证，以调动行政机关的积极性，提高其依法行政的意识，确保被执行人诉权的行使，消除其疑虑，提高自觉履行率，有利于相对人利用其掌握的依据与行政行为抗辩，维护其合法权益。

四、结语