入世后的政府职能转变思维导图_编号p9498466-TreeMind树图

思维导图大纲

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WTO协议所约束和规范的主要是针对成员政府的涉外经济行为，而且这一涉外经济行为主要是指成员政府的决策与立法的实施过程，而不管其决策和立法的制定本身。也就是说，WTO作为一个成员主导和非权力决策的国际经济组织，它自身没有决策权和规则制定权，更没有对其成员的决策与立法进行指手画脚的权力。WTO所有的权力包括其作为正式组织的法律人格的行为权都是由成员政府所赋予的，它只是为各成员政府，准确地讲是为各成员谈判代表提供服务和法律咨询的机构，所以说WTO不是一个世界政府，也不是一个什么超国家的组织。在WTO这个以游戏规则为基础的国际俱乐部中，只有“你怎么做会更好，会对各方更有利”，而没有“你必须怎么做”。事实上，WTO协议及其规则对其成员的实际约束力是WTO各成员的国别贸易政策与法规，尤其是WTO成员政府之间的相互监督，相互提醒，相互告知和相互审议以及相互反向通知(也即相互到WTO那里打“小报告”)，这才是WTO的约束力和威慑力之所在。

单凭这一点，那些权利经济、审批经济和垄断经济尚未退出，市场经济不完善，法治经济与开放经济不到位的成员政府特别是像中国这样的转型经济国家，尤其要注意政府行政行为的规范、约束和转变。正是基于这点考虑，笔者在1998年3月提出了“中国入世政府先入世”的战略观点，并在2001年7月进而提出了“中国入世政府首先要入世，但观念入世最重要”的观点，在全社会引起了反响。入世一年以来，从中央部委和直属局到地方省市进行大量的清理行政审批权和定价权以及调整、修改和完善涉外经贸法律、法规与条例和规章的政府职能转变工作，其中中央一级涉及2300件政策法规文件，并取消了789项行政审批权，地方政府也取消了一些审批权，尝试着建立旨在解决政府职能交叉重叠的“一站式”或“一窗式”的行政审批服务机构，并逐步推进政务、政事和政社公开与分开等等。但我们从现实经济生活中依然清晰地看出高度垄断计划经济的条块分割的痕迹。

面对政府职能转变的艰难与曲折，面对计划经济与市场经济长期胶着粘合的转型转轨问题，面对入世后的新形势、新环境、新任务、新要求，必须把握住正在形成的“做好各项应对入世工作，政府职能转变和体制创新是关键”这一社会共识所提供的难得机遇，通过依法行政(即行政法治建设)和建立社会主义法治国家，从根本上实现政府职能的转变。

二、WTO基本规则对政府职能转变的要求

WTO设立协议及其附件协议是一个庞杂纷繁的经济学与法律学体系。面对这些繁多复杂的规则，笔者结合中国改革开放的现状和经济转型的困难局面，把WTO协议内容抽象、提炼和归纳总结为五项基本规则。

1.一视同仁，公平竞争。这一基本规则是WTO得以存在、运转的基础，也是WTO规则的基石，包括了最惠国待遇、国民待遇和互惠互利等内容，核心就是在成员之间，在商品、服务产品、服务提供者和知识产权人之间以及成员对成员之间不能进行歧视(即非歧视)，不能搞“免费午餐”(只享受权利，不承担义务，或者享受的权利大于承担的义务)。这一规则主要体现在两个层面：一是“外外”平等，二是“内外”平等。除了上述两个层面外，要结合中国国内市场准入和企业经营环境的现状，这一规则也可以派生第三个层面的内容即“内内”平等。这一层似乎对中国具有特殊意义，无论对产品，也无论对何种属性的企业和自然人，只要是在中国关税领土上生产的产品，依法纳税的法人和遵纪守法的自然人都应该在政策法规上享受一视同仁的待遇，实现“市场面前人人平等，竞争面前人人平等，政策面前人人平等，法律面前人人平等”的社会经济环境。这三个层面的内容并非是WTO这一规则所涉及的法定义务，而是取决于各成员内的市场经济与法治制度。只有实现了上述三个方面的一视同仁，才能够实现真正意义上公平竞争。

这一基本规则对当前中央政府和地方政府在净化市场环境，清理差别、倾斜和优惠政策与法规，消除条块分割、城乡分割、地区分割，打击伪、冒、假、劣、虚和维护市场秩序等方面提出了严峻的挑战，同时也对政府职能的定位、作用、行政目标与任务的重新确定问题提出了要求。

2.公开透明，统一管理。此项基本规则旨在要求成员政府的涉外经贸决策与立法过程公开、透明、可预见以及统一性(基于统一大市场的分工协作的统一，而不是计划经济的统购统销统派的“一刀切”)、连续性和稳定性，同时要求在涉外政策法规的现实执行中，工商企业界要有知情权、参与权、信息权和咨询权，甚至要有建议修改权，以利于贸易的正常进行，避免政策法规所形成或明或暗的贸易障碍。涉外政策法规的公开透明，才能保证WTO协议、规则在成员关税领土内的任何一个区域得以有效、统一地遵守和执行，不致出现“天高皇帝远”的现象。

这一规则对中央与地方政府的决策程序、立法程序以及与此相关的实施、执行程序均提出了明确要求，同时对尽快消除行政区划造成的区域分割、各自为政、相互封锁与保护的诸侯经济，以及打破产业结构雷同化和“大而全”、“小而全”的区域经济发展现状，逐步形成分工协作基础上的物流、人流、资本流和技术信息流畅通的统一大市场提出了显性目标。不难发现，我们在过去几年中不断探索和借鉴的公示制度、听证制度和专家咨询制度，都是为了实现“公开透明，统一管理”，使决策与立法纳入科学化、法制化、规范化的轨道。

这一基本规则在中国应用起来具有特别重要的意义。因为我们所进行的一系列市场导向的改革，包括价格改革，国有企业改革，市场准入改革，融资体制改革，产业结构调整，外贸经营权下放，进出口管理体制改革，汇率体制改革，以及社保体制的建立等等，似乎出现了一种为改革而改革，为市场开放而开放的误区，有时出现了改革开放的主体是谁，目标是什么的疑问。体制改革和市场开放的直接目的是为了企业发展，实现从权力本位向企业本位的转变，在此基础上，确立“以人为本”的全面自由发展的社会，进而确立经济管理运行与政治管理运行适度分离的社会管理架构。

4.减少干预，市场主体。这一基本规则可以说是前三项基本规则在成员政府层面上贯彻实施的直接目标，其内容主要包括WTO各协议中所体现出来的普遍取消数量限制，规范国营贸易和限制性商业惯例，客观、合理地实施外资政策与产业政策，科学运用技术规范、标准和动植物卫生检疫措施，鼓励采用以价格为基础的进口限制措施，规范和约束补贴政策以及减少国家定价范围等原则。同时此项规则还强调了逐步贸易自由化和市场作为资源配置主体的理念，提倡用法律、法规规范政府行为。用现代市场经济的理论来诠释这一规则就是依法行政，减少干预，消除垄断，打破壁垒，增加选择，强化竞争，企业本位和市场主体;就是让政府干预这只“看得见的手”缩回、收敛、规范，让市场调节这只“看不见的手”伸展、张扬、灵活，让这两只手优势互补，协调配合，确立依靠市场，发挥市场的主体地位，把政府调节与干预仅限定在“纠正市场失灵、失误”的领域内。

针对这一基本规则的要求，我国现行的宏观调控，计划控制，行政审批，行政强制，行政征收，行政赔偿，国家定价，行业主管，一级法人等方面的体制改革自然首当其冲，而且对我国行政机关过多，机构设置过多，职能交叉重叠，政府与市场、政府与企业不分，政事、政务混合，冗员太多等现象也提出了严峻的挑战。不言而喻，各级政府机关的决策目标，行政目标，决策手段，行政手段，决策结果与执行结果的评判与监督以及行政复议和行政诉讼等等也需要认真调整和修正。

5.灵活例外，合理保障规则。这也对政府职能转变提出了一定的要求。

三、履行入世承诺与政府职能转变

我国入世承诺对政府职能转变的关联和要求更加具体、个别，更具有直接性和紧迫性。

1.市场准入承诺对政府职能转变的要求。市场准入承诺主要包括与农产品、非农产品相关的边境措施的减少或取消，服务业市场准入涉及的政策法规障碍的调整与减少。

服务业市场准入的具体承诺有两部分。一部分是水平承诺要求所涉及的外资企业法律、法规要加以修改、调整和完善，也包括那些与利用服务业外资相关的中央与地方所制定的形形色色的行政规章、命令、条例更要加以清理、规范，甚至大部分要取消或废止。另一部分是部门承诺所规定的市场准入和国民待遇的开放与限制条件，要求对各个服务部门和分部门制定规范、合理和完善的外资法律法规。这一系列市场准入承诺的履行必然要求用经济法律手段取代行政计划手段，市场调节取代政府干预，法律法规取代行政命令、数量限制和配额许可证，市场行为取代政府行为，企业行为取代长官行为，进而改善市场准入的条件，使中国市场真正成为世界市场的一部分，实现两个市场、两个资源的整合与互补。所以说履行市场准入承诺的同时也就是在实现政府职能转变。没有多层次的关税调节，没有多环节的进出口管理，没有那么多的配额许可证，没有那么多的行政审批权，没有那么多的部门规章、计划、命令和文件，没有那么多层次的政策优惠与倾斜，没有那么多的划圈、图章，自然也就不需要那么多行政机关、机构和主管部门;没有那么多的位子，大量冗员、余员必被裁减和分流，政府职能不转也得转。

2.转型经济的特殊承诺对政府职能转变的要求。我国是一个经济文化落后的发展中大国，又面临着经济发展与体制转型的双重任务;同时中国又是一个经济总量、综合国力和经济贸易增长与外资流量位居世界前列，而人均收入、人均生活质量、人均土地、人均资源占有量居世界倒数的国度。而且，23年的体制改革与对外开放致使计划经济与市场经济两套体制长期胶着粘合，混为一体，导致经济转型和政府职能转变步履艰难。这可能就是中国最大的国情，最大的特殊和最大的个别，也正是这三个“最大”，不仅使中国复关入世谈判长达16年，而且也使中国在入世承诺中做出了许多其他成员不存在、也不会做出的特殊承诺(当然转型经济体可能都会面临或多或少的诸如此类的问题)。例如，入世议定书附件1到附件6所涉及的纷繁复杂的宏观经济数据，高度垄断和双层管理的国营贸易体制;层次多、范围广的国家定价体系;形形色色有欠规范的国家补贴政策和特有的出口关税政策。再比如，入世议定书主体条款中所涉及的统一管理、司法审议、过渡性审议机制、价格比较和具体产品保障措施以及工作组报告书中所包括的财税、货币与汇率政策和国有经济的规范等。

以上诸多特殊的与宏观经济环境运行相关的政策与体制层面的承诺，要认真履行起来必然触及我国现行经济管理体制改革的深化与政府职能转变，而且这一层次的入世承诺所要求的体制改革与政府职能转变带有根本性的变革，故而其程度之复杂，困难之多，阻力之大，可想而知。但不能因此而误认为履行这些承诺所带来的体制改革深化和政府职能根本转变会危害我国的根本利益，甚至把履行这些承诺看作是我国经济发展和贸易增长的负担和障碍。事实上，认真履行这些承诺，不仅有利于政府职能转变，实现依法行政，建立健全以法治为基础的市场经济体系，而且也有利于我们从体制上做好各项应对入世的工作，以开放促改革促发展，加快中国市场经济体系向WTO国际规范靠拢，提高中国参与经济全球化并从中获利的能力。所以说，这些特殊的承诺与我国改革开放，实现行政法治，建立社会主义市场经济和推进现代化建设的目标是吻合一致的。