“超国民待遇”结束过剩产业投资受限思维导图

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国务院针对外资发文件外资不再有超国民待遇

“摆脱资本短缺制约的中国，引资动力已逐渐减弱。外企如不及时调整经营战略，接受政府的正常监管，继续抱着‘超国民待遇’不放，肯定没有希望。”4月22日，一家知名跨国公司中国区公关总监告诉《瞭望》新闻周刊，十天前国务院公布的《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》(下称9号文)是一份标志性文件，意味着“过去那种无条件的‘外资优先’时代结束了”。

根据9号文规定，中国对高科技产业、服务业、节能和环保产业的海外投资表示欢迎，但对重污染和高能耗及产能过剩的产业的投资则受到限制。合格的外资公司甚至可以在华上市，发行公司债券或开展中期票据业务。

国家发改委对外经济研究所所长张燕生解读说，“一些政策的调整是为了完善市场经济体制，力求让企业在公平、规范的市场环境下竞争，是对吸引外资政策的进一步改善。这是改善外资的综合政策环境，适应新形势的需要。”“这些政策变化也是全球性的，不只是为了切合中国的需要，全球都需要可持续发展。”张燕生表示，中国抑制“两高一资”的政策并不是只针对外资企业，国内企业也一样受限，实际上是一个公平的政策调整。

“有一些不同的声音很正常。”中国人民大学经济学院教授黄卫平指出，“政策的出发点和落脚点都是好的，只要是在中国规范投资，不是靠以前‘超国民待遇’生存的外资企业都不会有太大问题，已经规范的企业不会把这当作一个很大的负担。”

今年以来，西方企业界和境外媒体竞相提出中国投资环境“恶化论”。3月下旬，某西方国家驻京商会在其调查结果中提出，“由于中国政府采取一些措施，将外资企业排除在中国一些蓬勃发展的市场领域之外，在华跨国公司的不满情绪日益抬头。”比如，有利于国内企业的“自主创新”新规定，以及使外资企业受到不公平对待的政府采购政策。

事实上，外资内部也有相当的肯定意见。例如，还是上述某西方国家，其驻沪商会同时发布的调查报告则显示，约90%的会员表示，过去6个月内，自己的企业在此期间经营状况持稳或有所改善;近2/3会员表示，其在华业务计划没有改变;即使改变，也是在增资而非减资。这与其驻京商会公布的结果形成鲜明对照。

“不过，外企针对国内投资环境的抱怨，也并不全无道理。”在黄卫平看来，作为政策制定部门，对于外企的抱怨都应该认真倾听，“被投资国有责任有义务为投资者创造好的投资环境。何况国内市场本身不完善之处还非常多，比如市场公平和政策透明等。要多听外资的抱怨也要善听抱怨，有则改之，无则加勉。这是关乎国家信用的大事。”

王树海：防止热钱涌入外资PE短期内难获突破

随着《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》正式公布，引起了市场对外资在国内设立私募股权投资基金这一政策是否会放宽的讨论。王树海称，“自从国家外汇管理局出台142号文以后，外资PE们就感觉很受伤，我个人感觉这种情况还要持续，突破还需要时间。”

第一，在国际金融危机的宏观环境下，中国率先迎来了曙光，但以美国为首的国家仍未走出低谷，这无疑增加了人民币升值的压力。在这种背景下，中国会更加谨慎和合理的利用外资，以防止热钱涌入，如果放开外汇管制无疑与现实环境背道而驰。

第二，在这种经济环境下，国家实际上已经意识到了利用外资的重要性，所以接连出台了《外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业管理办法》和《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》利用外资的相关政策。从这些政策中可以看出，外汇管制并没有实现突破，这与142号文并不矛盾，这些文件的精髓都是合理有序的利用外资，防止漫无不目的外资涌入。实际上，中国利用外资的通道是开放的，可以采用设立外商投资企业、外资并购、上市等方式实现利用外资，但是这些都需要严格的审批。

第三，现在业界推出合格境外有限合伙人(QFLP)制度的呼声很高，但是这个制度的可操作性很低，关键的问题在于由谁去认定投资人是否合格，在国家还没完善PE的政策法规的前提下，这种审批很难操作，弄不好有可能会成为热钱涌入的隐蔽渠道。

第四，目前中国的外汇储备已经超过2.5万亿美元，大量的外汇储备快要成为包袱，需要合理的控制外汇规模，现在属于外汇“不差钱”时期，这些因素都会要求我们去追求利用外资的质量而不是数量。

王树海称，人民币基金的设立在国内已经比较成熟，尤其在天津已经聚集了一大批知名的内资私募股权投资基金。但外资PE在国内获得突破则需要政策上放行，这需要时间。

外资导向变化时：从注重数量向注重质量转变

上世纪80年代中后期开始,我国就开始采取激励政策,加大对外资的吸引力度,截至2010年3月,外商对华投资累计设立企业近69万家,实际使用外资超过1万亿美元,中国连续17年位居发展中国家之首位。

“在改革开放初期,中国市场经济体制不完善,外汇短缺,外资企业投资难度较大,会产生一些附加的制度性成本,故而,在那个历史阶段不得不为外资提供一定的'超国民待遇’的优惠政策和商业环境。”中国社科院世界经济与政治研究所经济发展研究室毛日昇博士在接受《中国产经新闻》记者采访时表示,这有利于弥补我国资金不足,增加外汇储备。

但在这个阶段,地方政府为了追求经济总量和规模、吸引更多的外资更是使出浑身解数。比如,低价出让土地和减免租金、土地出让金返还,一些地理位置优越、经营条件良好、各项政策更为宽松的开发区、保税区只允许外资企业进入。

毛日昇评价道,“这种超国民待遇的外资政策也带来了很多问题。除了对经营不规范、假外资企业筛选的不够以外,最重要的是,造成了国内企业和外资企业的严重不平等。”

随后,我国实际使用外资开始出现较大的波动,呈现出先是增速变缓、继而出现下降、最后增速恢复并加快的趋势。

“从全球整体来看,中国吸引外资的情况还是比较好的。”国务院发展研究中心研究员李佐军博士在接受《中国产经新闻》记者采访时表示,另外,这种波动,也表明我国吸引外资的导向正在发生变化,从注重数量向注重质量转变,这与我国转变经济发展方式,调整产业结构的整体思想不无关系。

毛日昇博士也表示,中国在吸引外资上政策的变化,反映了我国利用外资目标的变化。从过去为了增加外汇储备,发展到利用外资带动产业升级,技术进步,再逐渐向产业结构调整、区域平衡发展的目标转变。

从商务部公布的数据可以看到,2010年1-3月,我国制造业实际使用外资111亿美元,同比下降10.3%;服务业实际使用外资106亿美元,同比增长25.4%。从比重来看,制造业实际使用外资金额占同期全国总量的比重由2009年的56.9%下降至47.3%,而服务业由38.7%提高至45.2%。

“制造业使用外资金额比重较去年同期下降,而服务业比重上升,正是外资投向受到我国经济结构调整影响的表现。”李佐军指出。

毛日昇则表示,此次公布的利用外资新规,加强了对“两高一资”领域的控制,鼓励外资进入高新技术产业、节能环保产业和现代服务业等领域。这表明,我国从过去的“全面引资”,向更有针对性的“选资”转变。

中国依然需要外资“鲶鱼效应”改进商业环境

金融危机后，外企对中国的抱怨明显增多。中国欧盟商会主席伍德克最近在为英国《金融时报》的撰稿中，就直接用“中国正在让外企灰心”做标题。中国政府相关部门官员在不同场合对此进行了驳斥，并用具体的引资数据证明投资环境并未恶化。但坦率地说，中国的投资环境和引资政策确实在变，但这种“变”并非仅针对外企，也针对国内的民营企业，甚至也包括国企。比如，4万亿投资大餐民企也被排除在外;再如，中国不希望企业投资于“两高一资”行业，并正大力压缩其产能和规模，针对的也是在中国境内的全部企业。

不过，在笔者看来，外企的抱怨，真正应该值得我们重视的是由政府行为的变化多端而导致的商业环境的不可预期。这其实不是一个新问题，且也不单外企才体会到。过去外企对此也有些非议，但并未把它作为中国投资环境恶化的一个证据提出来，现在突然间觉得这是一个严重的问题，就不能不说是与金融危机后外企自身实力的相对下降，以及这种下降正好与中国对市场环境的监督和规范趋于正常相关。

改革开放以来，外资长期在中国市场上享受“超国民待遇”。为了吸引外资，各地争先恐后给外资出台包括用地、税费、贷款、审批和监管等在内的各种优惠条件和特权。这种种“超国民待遇”一般都未有明晰的法律保障，只是地方甚至只是某些部门官员的私相授权。因此，它本质上带有很大不确定性，换了一任领导，或者仅仅是在外资被招进来后，结果就很可能不一样。

虽然在这种商业环境中，投资预期性很差，但在普遍患有引资“饥渴症”的时候，外企的“超国民待遇”显然正是受惠于这种不确定性。以致时间一长，由这种不确定性而积累的利益形成了一种刚性，不能减只能增，否则，

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就说你不重视，商业环境不好。这在酝酿内外资所得税合并过程中表现得特别明显。外资直接游说相关主管部门，造成两税合并拖延了很多年。时任财政部长的金人庆就曾感叹，为中资企业说话的人太少了，为外资企业说话的人太多了。

金融危机后，很多跨国公司自顾不暇，过去笼罩在外企身上的光环被打碎。加之国内企业经过30多年的市场锤炼，已具有了同外企竞争的一定实力。另外，政府也意识到，此种混乱无序的市场环境终究不利于企业的成长和市场经济的推进，于是开始了对市场的正常监管，不再给予外企特权，这自然会造成外企心态的失落，似乎在中国市场上不再受重视了。

外企心态的这种变化客观上反映出外资的自我评估存在一个盲区。当然，这也是各地在招商引资中长期恶性竞争的一个后果。正确地评价外资对中国今后的引资乃至市场环境的改善都有作用。应该承认，在中国30多年的发展中，外资带来了巨大的投资、技术以及管理技巧和观念冲击，也为消费者提供了更多的选择。这点是不能抹杀的。但显然，作为引资最重要的任务，即解决国内发展所需的资本问题已经完成。今天的中国早已从一个资金短缺的国家成为一个资本剩余大国。从这个角度说，引资的动力确实在减弱。这种情况下，如果外企不相应调整自己开展业务的手段，接受政府的正常监管，而幻想着还取得“超国民待遇”，肯定不现实。

但这并不是说，中国现在可以不要外资了。任何时候中国都需要外资。理由很简单，不是为了学习外企的技术、管理经验和治理机制，这方面的差距随着中资企业的发展，终究会缩小和赶上;而需要外资来“搅局”，即需要外企来促进和激活国内的市场竞争。就当前而言，在国有企业垄断市场，民营企业力量还比较弱小的情况下，外企作为管理相对规范，技术相对成熟的企业，比民企更有实力去撼动乃至打破国企的垄断地位。即使将来民企主导中国的市场，也需要一个外在的力量去和民企竞争以保持市场的活力。仅此一点就够了。

当然，要使外企达到“搅局”者的作用，前提是国家须平等地监管各类企业。尽管当前的市场环境比过去更为规范，但总的来说，中国的市场体系、法律框架、管理方式等，仍很不规范，存在很多问题。如“官本位”意识仍很浓厚，政府至上的思想仍比较严重，“管”的想法仍远远大于服务。这是造成商业环境无法预期的根源。此种状况一定要尽快改变，使政府在一个规范的法律框架内活动。外资“新政”的适时出台，对此应该是有帮助。